Openbaarheid van rechtspraak staat onder druk

Een van de uitgangspunten van een fair trial (het recht op een eerlijke procesgang) is dat de rechtspraak openbaar is. Op die manier is er controle vanuit het publieke domein mogelijk. Die controle is in het belang van het functioneren van de democratische rechtsstaat. 

Of er in de praktijk ook altijd daadwerkelijk controle vanuit het publieke domein plaatsvindt, is in beginsel niet relevant voor het uitgangspunt. Het uitgangspunt blijft dat procedures in openbaarheid dienen plaats te vinden, zodat controle in beginsel altijd een mogelijkheid is.

Op het uitgangspunt van openbare rechtspraak zijn uitzonderingen mogelijk. Dat is in zoverre maar goed ook, want in sommige gevallen is openbaarheid niet wenselijk, juist met het oog op het goed functioneren van de rechtsstaat. In zulke gevallen is behandeling achter gesloten deuren gerechtvaardigd, juist omdat de rechtsstaat daarbij gebaat is.

Die uitzonderingen worden evenwel strak genormeerd in internationale mensenrechtenverdragen waarbij ook Nederland is aangesloten. Ook in de Grondwet geldt hetzelfde uitgangspunt: rechtspraak is openbaar, behalve in uitzonderingssituaties die behandeling achter gesloten deuren vanuit rechtsstatelijk oogpunt noodzakelijk maken.

In deze bijdrage ga ik in op de vraag in hoeverre de openbaarheid van rechtspraak momenteel onder druk staat vanwege de Coronamaatregelen, en in hoeverre dat problematisch is. Deze bijdrage is primair bedoeld om het probleem te benoemen, en vooral om het in de juiste juridische context te plaatsen. Het is dus vooral bedoeld ter kritische reflectie, en niet zozeer om concrete oplossingen te formuleren. 

Vragen rondom de wenselijkheid van het treffen van maatregelen rondom Corona als zodanig vallen verder buiten het bestek van deze bijdrage, omdat die m.i. in het medische domein vallen. Ik beperk mij enkel tot het benoemen de juridische aspecten.

Het BUPO-verdrag heet voluit Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Het is in 1966 getekend in New York en in Nederland geratificeerd in december 1978. Sinds 1979 is het bij ons van kracht. In de preambule wordt een aantal fundamentele mensenrechten en vrijheden benoemd, waarover wordt afgesproken dat die slechts kunnen “worden verwezenlijkt indien er omstandigheden worden geschapen, waarin een ieder zijn burgerrechten en zijn politieke rechten, alsmede zijn economische, sociale en culturele rechten kan uitoefenen”.

In dat licht moet het verdrag worden gelezen, en daarmee dus ook art. 14 dat bedoeld is om een eerlijke procesgang te garanderen (fair trial). Voor deze bijdrage is art. 14 lid 1 van het BUPO-verdrag van belang. Dat bepaalt dat rechtspraak openbaar behoort te zijn. Uitzonderingen zijn mogelijk vanwege de goede zeden, openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving. De vermelding “in een democratische samenleving” normeert daarbij de aard van de uitzonderingen die er mogen worden gemaakt. Er is dan sprake van behandeling achter gesloten deuren. Art. 14 lid 1 BUPO-verdrag luidt:

Allen zijn gelijk voor de rechter en de rechterlijke instanties. Bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvervolging, of het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen in een rechtsgeding, heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling door een bevoegde, onafhankelijke en onpartijdige bij de wet ingestelde rechterlijke instantie. De terechtzitting kan geheel of ten dele met gesloten deuren plaatsvinden, hetzij in het belang van de goede zeden, de openbare orde of de nationale veiligheid in een democratische samenleving, hetzij wanneer het belang van het privé leven van de partijen bij het proces dit vereist, hetzij voorzover de rechter dit strikt noodzakelijk acht op grond van de overweging, dat een openbare behandeling het belang van de rechtspraak zou schaden; evenwel zal elk vonnis dat wordt gewezen in een strafrechtelijk of burgerrechtelijk geding openbaar zijn, tenzij het belang van jeugdige personen zich daartegen verzet of het proces echtelijke twisten of de voogdij over kinderen betreft.

Steeds staat voorop: behandeling achter gesloten deuren mag in een limitatief opgesomd aantal gevallen, vooropgesteld dat het functioneren van de rechtsstaat er juist bij gebaat is als er achter gesloten deuren recht wordt gedaan. De vraag is dan nog of “in een democratische samenleving” grammaticaal bezien moet worden geïnterpreteerd in samenhang met de limitatieve opsomming die eraan voorafgaat, of dat het enkel ziet op de direct daaraan voorafgaande “nationale veiligheid”. Zou dat laatste het geval zijn, zouden daarmee ook uitzonderingen gerechtvaardigd kunnen zijn die niet primair bedoeld zijn ter bescherming van de democratische rechtsstaat.

Ik meen dat alle uitzonderingen in ieder geval mede zouden moeten zijn gebaseerd op bescherming van de belangen van de democratische rechtsstaat. Daarbij ga ik uit van wetssystematische interpretatie. Het BUPO-verdrag is bedoeld ter bescherming van burgerrechten en politieke rechten. Het is een internationaal mensenrechtenverdrag. Ook uitzonderingen die in dat verdrag worden geformuleerd, moeten daarom – in ieder geval mede – beantwoorden aan de geest van het verdrag als zodanig, dat bedoeld is om de democratische rechtsstaat te beschermen. Openbaarheid van rechtspraak behoort tot de door het verdrag beschermde mensenrechten. Uitzonderingen die op de openbaarheid van rechtspraak worden gemaakt, zouden daarom moeten strekken tot het verder waarborgen van diezelfde democratische rechtsstaat, juist omdat het verdrag als zodanig daarvoor bedoeld is.

Een vergelijkbare bepaling vinden wij verder in lid 1 van art. 6 EVRM (het beginsel van fair trial). Het recht op een eerlijke procesgang in het EVRM moet ook weer worden gelezen in de context van de preambule, waarin onder meer het recht op “een waarlijk democratische regeringsvorm” is neergelegd, alsmede de “rule of law”. Wij spreken kortweg over de democratische rechtsstaat.

Art. 6 lid 1 EVRM luidt:

Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.

Hier worden uitzonderingen toegelaten die behandeling achter gesloten deuren rechtvaardigen, die precies vergelijkbaar zijn met die in het BUPO-verdrag. Ook hier kan toegang tot de rechtszaal aan de pers en het publiek worden ontzegd, in het belang van de goede zeden, openbare orde of nationale veiligheid, of ook weer om redenen van privacy of als het de belangen van minderjarigen ermee gemoeid zijn.

Maar ook hier moeten de uitzonderingen weer worden bezien in het licht van de preambule en de geest van het verdrag als zodanig, dat immers bedoeld is om in Europees verband de democratische rechtsstaat te waarborgen. Daartoe behoort volgens het EVRM in ieder geval de openbaarheid van rechtspraak. Uitzonderingen die in de verdragstekst worden toegelaten, moeten dus ook hier steeds worden bezien in het licht van de strekking van het verdrag als zodanig, namelijk het beschermen van de democratisch-rechtsstatelijke waarden in Europees verband.

Zowel het BUPO-verdrag als het EVRM is er duidelijk over dat uitzonderingen op de openbaarheid van rechtspraak specifiek moeten worden geduid als ‘behandeling achter gesloten deuren’. Dat is letterlijk te lezen in de verdragstekst.

Behandeling achter gesloten deuren is een bewuste keuze om specifieke belangen te beschermen, die echter steeds in het verlengde liggen van de belangen van de democratische rechtsstaat die beide verdragen nu juist beogen te beschermen, in dit geval door uitzonderingen te formuleren die die bescherming van de democratische rechtsstaat juist verder waarborgen en aanscherpen.

In ons nationale recht is de Grondwet het centrale document. De geest van de Grondwet wasemt als het ware door in alle wetten in formele en materiële zin die in Nederland, of decentraal in specifieke gebieden van Nederland, van kracht zijn. Art. 121 van de Grondwet luidt:

Met uitzondering van de gevallen bij de wet bepaald vinden de terechtzittingen in het openbaar plaats en houden de vonnissen de gronden in waarop zij rusten. De uitspraak geschiedt in het openbaar.

In de Grondwet vindt in wezen een aanscherping plaats van de criteria die in het EVRM en het BUPO-verdrag worden geformuleerd. Uitzonderingen worden toegelaten in “gevallen bij de wet bepaald”. Dat betekent dat de openbaarheid van rechtspraak enkel kan worden ingeperkt bij wet in formele zin. Zou het op een andere manier gebeuren, is dat dus strijd met de Grondwet.

Dit wordt nog eens onderschreven in art. 4 lid 1 Wet RO (Wet op de rechterlijke organisatie):

Tenzij bij de wet anders is bepaald, zijn, op straffe van nietigheid, de zittingen openbaar.

Ook daar worden in leden 2 en 3 uitzonderingen gemaakt, die geheel in het verlengde liggen van de uitzonderingen die we ook in het EVRM en het BUPO-verdrag vinden. In lid 2 gaat het dan om onderzoek ter zitting achter gesloten deuren “om gewichtige redenen”. Lid 3 is voor dit betoog verder niet zo relevant (het gaat daarom de omgekeerde situatie dat bijv. een zitting van de familierechter juist wél openbaar wordt gehouden; zie ook art. 803 lid 2 Rv).

Steeds blijft de democratische rechtsstaat de rode draad vormen, in het EVRM, het BUPO-verdrag, de Grondwet, en de Wet RO. Rechtspraak is openbaar in het belang van de rechtsstaat, tenzij diezelfde rechtsstaat juist gebaat is bij behandeling achter gesloten deuren.

De tijdelijke Coronamaatregelen

De tijdelijke Coronamaatregelen worden gerechtvaardigd vanuit het belang van bescherming van de volksgezondheid. Omdat virussen zich over het algemeen weinig van de democratische rechtsstaat plegen aan te trekken, werd er geoordeeld dat snel handelen op zijn plaats was. Daarom zijn er, al vanaf het eerste moment dat Nederland in 2020 in lockdown ging, spoedmaatregelen getroffen. Intussen zijn wij een jaar verder, en volgen de spoedmaatregelen elkaar in rap tempo op.

Voor wat betreft het normeren van de toegang tot zittingen (vooral natuurlijk vanwege de anderhalve-meter-regel), is er een veelheid aan maatregelen in werking getreden. Zo heeft het dagelijks bestuur van de presidentenvergadering heeft een Tijdelijke algemene regeling zaaksbehandeling Rechtspraak opgesteld. Deze is geldig tot 1 juni 2021. In de preambule wordt gewezen op het belang bij deze tijdelijke regeling vanwege de uitbraak van het coronavirus. Deze Tijdelijke algemene regeling zaaksbehandeling Rechtspraak fungeert als het ware als een kapstok, waar weer andere, meer specifieke regelingen aan zijn opgehangen (specifiek per rechtsgebied of per rechtscollege).

In art. 1.2.1 van deze regeling wordt het aan de individuele gerechten gelaten om te bepalen of een zitting fysiek of online plaatsvindt. Vindt een zitting fysiek plaats, bepaalt art. 1.2.2 dat “ook publiek in beginsel bij de zitting of de uitspraak aanwezig [kan] zijn.” Daaraan wordt echter, verderop in hetzelfde artikel, de volgende normering toegevoegd:

Belangstellenden worden verzocht om zich vooraf per e-mail bij het desbetreffende gerecht en voor de desbetreffende zitting of uitspraak aan te melden. Dit kan tot maximaal 2 werkdagen voor de zitting of de uitspraak. De gerechten bepalen het maximum aantal bezoekers per gebouw. Dit kan per gerechtsgebouw verschillen. Toegang tot het gerechtsgebouw wordt verkregen door het tonen van de e-mailbevestiging.

Op de website van De Rechtspraak wordt voor belangstellenden die een fysieke zitting willen bijwonen, onder meer de volgende toelichting gegeven:

  • Om als belangstellende bij een zitting aanwezig te kunnen zijn moet een reservering worden gemaakt bij het desbetreffende gerecht. Dat kan via dit aanmeldformulier.
  • Geef een reservering tot maximaal 2 werkdagen voor de zitting door.
  • Reserveren kan niet eerder dan 7 kalenderdagen van tevoren.
  • Uw gegevens worden 14 dagen bewaard. Deze worden bij een uitbraak in ons gerecht van het COVID-19-virus, gedeeld met de GGD voor het uitvoeren van bron- en contactonderzoek.
  • Volgorde van toewijzing is wie het eerst komt, die het eerst maalt.
  • Het aantal plekken verschilt per gerechtsgebouw.
  • Kom pas als u een bevestiging in uw e-mail hebt ontvangen en deze kunt laten zien (print of digitaal).
  • Kom niet te vroeg naar het gerechtsgebouw. Maximaal 15 minuten van te voren.
  • Vergeet niet uw legitimatie en mondkapje mee te nemen.

Op de site waar online het aanmeldformulier kan worden ingevuld, wordt als toelichting onder “Wanneer krijg ik bericht?” vermeld: “Het gerecht laat u […] zo snel mogelijk weten of u de rechtszaak bij kan wonen. Als u toegang krijgt, neemt u de e-mailbevestiging van de reservering mee als toegangsbewijs.”

Op het formulier wordt, naast de gebruikelijke NAW-gegevens, gevraagd naar de relatie tot de zaak. Klik je op het vraagtekentje, verschijnt er als extra toelichting: “Als zich meer personen aanmelden dan er ruimte is in de zittingszaal, helpen deze gegevens om uw aanvraag te beoordelen.”

De manier waarop beoordelingen plaatsvinden, is niet van buitenaf inzichtelijk, en daarmee bestaat er evenmin publieke controle. Er is geen duidelijk centraal beleid. Bestaat het wel, dan is het in ieder geval niet eenvoudig om te vinden. Alleen al om die reden, is het dus met enige vaagheid omgeven. Het lijkt erop alsof het ter discretionaire bevoegdheid van rechter wordt gelaten. Ik neem niet aan dat rechters hier zelf over oordelen, gelet op de grote achterstanden waarmee de gerechten momenteel te kampen hebben en de beperkte (financiële en technische) middelen die er voor de rechtspraak voorhanden zijn. Het zal waarschijnlijk gewoon op de griffie gebeuren aan de hand van een protocol of checklist. Wie dat protocol dan opstelt, op basis van welke criteria dat gebeurt, en of het overal dezelfde protocol is of dat het per gerecht verschilt, wordt niet meteen duidelijk. Het kan ook zijn dat de afweging puur casuïstisch en op gevoel gemaakt wordt (‘natte vingerwerk’), of dat er in sommige gevallen wel op basis van een protocol wordt gewerkt, en in andere gevallen op basis van gevoel.

Voor journalisten geldt dat het gerecht bekijkt hoeveel journalisten er bij een zitting of uitspraak toegelaten kunnen worden, in verband met de anderhalve-meter-norm. Daarbij wordt erop gewezen dat “sommige zaken” ook via Skype kunnen worden gevolgd. Om te weten welke dat zijn, moet contact worden opgenomen met de afdeling communicatie van het gerecht. Verder worden “waar nodig” livestreams ingezet, en vermeldt de site van De Rechtspraak: “Er worden honderden uitspraken extra gepubliceerd op rechtspraak.nl.”

In de tijdelijke procesreglementen is wel tot op zekere hoogte geregeld welke zaken digitaal kunnen worden georganiseerd, en welke fysiek. Dat lijkt in zoverre niet heel problematisch. Onduidelijk blijft echter wanneer journalisten een zaak wel via Skype kunnen volgen, en wanneer niet. Daarover moet dan contact worden afgenomen met de afdeling communicatie. Het ligt niet meteen voor de hand dat de beslissingen daarover eveneens door diezelfde afdeling communicatie worden genomen, maar het zou kunnen. Geheel duidelijk is dat niet. Ongewis blijft op basis van welke criteria de beslissingen om journalisten wel of niet toe te laten, worden genomen. Ook hier is het zelfs niet helemaal duidelijk of daar überhaupt bepaalde protocollen voor bestaan, of dat beslissingen casuïstisch en op gevoel (‘natte vingerwerk’) worden genomen. Als er protocollen voor bestaan, wordt niet meteen inzichtelijk van wie die dan precies uitgaan. De controleerbaarheid is ook hier onvoldoende gewaarborgd.

Een aantal praktische regels wordt verder per gerecht apart uitgewerkt op de website van ieder individueel gerecht. Dit laat geen opzienbarende verschillen zien; het ligt allemaal ongeveer in elkaars verlengde en gaat dan vooral om zaken zoals openingstijden, en andere praktische informatie per specifieke locatie. Dat dat per gerecht verschilt, ligt eigenlijk wel voor de hand en is verder niet meteen iets wat lijkt te raken aan kernwaarden zoals de rule of law.

De procesreglementen

Er zijn sinds de Corona-uitbraak tijdelijke procesreglementen (of aanvullingen daarop) van kracht geworden. Deze tijdelijke procesreglementen bestrijken elk een ander rechtsgebied. Dit valt ongeveer samen met de ‘normale’ landelijke procesreglementen. In deze tijdelijke procesreglementen geldt steeds als rode draad dat het ter discretionaire bevoegdheid van de rechter is om te bepalen of zittingen fysiek of online plaatsvinden.

Zo is te lezen in de Tijdelijke regeling kanton en handel:

Voor reguliere zaken geldt: afhankelijk van de beschikbare capaciteit van de desbetreffende rechtbank kunnen ook nog andere zaken op een online, telefonische of fysieke zitting behandeld worden als die zich hier naar het oordeel van de rechter voor lenen.

Dit wordt gevolgd door een opsomming in bulletpoints wanneer fysieke zittingen “mogelijk ook geïndiceerd [kunnen] zijn”, en de vermelding “Of de zaak op een online, telefonische of fysieke zitting kan worden behandeld zal altijd afhangen van de ernst van de zaak, de beschikbare capaciteit van de rechtbank en de technische middelen.”

Besloten wordt, onder het kopje “Uitspraken”, met:

Vonnissen en beschikkingen kunnen – zonder publiek – worden uitgesproken.

In andere regelingen wordt niet ingegaan op de manier waarop uitspraak wordt gedaan, en of dat openbaar plaatsvindt. Zo lezen we daar in de Tijdelijke regeling F&J rechtbanken verder niets over. Het laat zich denken dat daar de normale regels van kracht blijven. Maar omdat het binnen andere rechtsgebieden weer anders is geregeld, blijft daar een bepaalde onzekerheid omheen hangen die niet in lijn met de rule of law lijkt te liggen.

De Tijdelijke algemene regeling zaaksbehandeling Rechtspraak is hierover evenmin erg duidelijk. Zo verwijst art. 4.4.1 in handels- en kantonzaken weer naar de tijdelijke regelingen die per deelgebied van kracht zijn, en voor het hoger beroep wordt weer doorverwezen naar de Tijdelijke regeling handelszaken hoger beroep, waar echter niets vermeld wordt over de manier waarop uitspraak wordt gedaan. Wel wordt daar zowel onder “Periode 18 maart 2020 tot 1 juli 2020” als onder “Periode vanaf 1 juli 2020” steeds aan het slot vermeld: “Voor het overige wordt het procesreglement onverkort toegepast.” Welk effect dat heeft op de manier waarop uitspraak wordt gedaan, wordt niet meteen duidelijk.

"Zonder publiek"

Op het eerste gezicht lijkt een terloopse vermelding “zonder publiek” ergens in een regeling over kanton- en handelszaken verder niet opzienbarend, nu er immers schriftelijk vonnis of arrest wordt gewezen of beschikking wordt genomen. Als procespartij, of als belanghebbende in een verzoekschriftprocedure, weet je daarom zelf uiteindelijk altijd wel waar je aan toe bent. In het verlengde daarvan zou je zelfs kunnen redeneren dat rolzittingen waar de rechtbank bijeenkomt om op een mechanische manier uitspraken voor te lezen, niet echt meer van deze tijd zijn. Het gebeurt vrijwel altijd zonder publiek, en is er wel publiek dan is de kans vrij groot dat het hooguit gaat om een verveeld kijkende schoolklas.

Het is echter niet voor niets dat de openbaarheid van uitspraken in zowel internationale mensenverdragen zoals het EVRM en het BUPO-verdrag wordt gegarandeerd in het belang van de rule of law, en ook in de Grondwet en de Wet RO is verankerd. Het gaat er niet zozeer om dat er per se zittingen moeten worden georganiseerd waar normaal gesproken niemand interesse in heeft, en waar rechters mechanisch de ene beslissing na de andere voorlezen. Het gaat om het onderliggende principe dat in beginsel iedere uitspraak altijd openbaar wordt gedaan, juist om daarmee de controle (of in ieder geval: de mogelijkheid ván controle) vanuit het publieke domein te waarborgen.

Nu kan men redeneren dat, zoals hierboven reeds vermeld, op de site van De Rechtspraak toch de toezegging wordt gedaan: “Er worden honderden uitspraken extra gepubliceerd op rechtspraak.nl.” De formulering is echter niet volledig waterdicht. Het impliceert dat er de mogelijkheid zou kunnen bestaan dat er onder de huidige tijdelijke regelingen uitspraken worden gedaan door rechters die én nergens worden gepubliceerd, én dus ook niet op een andere manier in het publieke domein terecht kunnen komen omdat zittingen beperkt toegankelijk zijn voor pers en publiek, en in voorkomende gevallen (zoals bijvoorbeeld in de Tijdelijke regeling kanton en handel het geval is) in het geheel niet toegankelijk voor wie dan ook.

Voor partijen zelf zal het in beginsel weinig verschil maken, in zoverre dat je in beginsel altijd komt te beschikken over een schriftelijk vonnis, arrest, of beschikking. In sommige gevallen is dat anders; denk vooral aan de politierechter die mondeling uitspraak doet, waarna evt. nog om een schriftelijke toelichting kan worden gevraagd indien de verdachte bijvoorbeeld voornemens is om hoger beroep aan te tekenen.

Maar hoe het ook zij, voor de controleerbaarheid vanuit het publieke domein is het minder wenselijk dat niet alle uitspraken van de rechter steeds in openbaarheid plaatsvinden. Een journalist die – om welke reden dan ook – zelf informatie over gewezen uitspraken wil vergaren, zal nu in voorkomende gevallen zelf contact moeten opnemen met procespartijen om de uitspraak in handen te krijgen. Weliswaar zegt De Rechtspraak toe honderden extra uitspraken te zullen publiceren op rechtspraak.nl, maar nog daargelaten dat ook daar onduidelijk blijft hoe die selectie plaatsvindt, is er dus altijd de (theoretische) mogelijkheid dat een uitspraak geheel onbekend blijft en dus nooit onderhevig zal kunnen zijn aan controle vanuit het publieke domein.

Het is, kortom, niet zozeer de vraag of het ‘erg’ is dat er momenteel zittingen plaatsvinden en uitspraken worden gedaan die niet – of moelijker – controleerbaar zijn vanuit het publieke domein, en of iemand daar in de praktijk misschien wel nooit enige last van zal hebben. In veel gevallen geeft het waarschijnlijk helemaal niets. Maar daar gaat het niet om. Het gaat om de principiële vraag of je überhaupt ruimte moet willen laten om, buiten de strikt genormeerde kaders van het EVRM, het BUPO-verdrag, de Grondwet en de Wet RO, de mogelijkheid te scheppen dat er op enig moment iets gebeurt wat niet onder de strikte uitzonderingen valt (die nu juist bedoeld zijn om de rule of law verder te waarborgen), maar wat niettemin niet controleerbaar is vanuit het publieke domein.

Zelfs al zou die mogelijkheid louter theoretisch zijn, dan nóg is het onwenselijk om het uitgangspunt te verlaten dat alle rechtspraak openbaar is in het belang van de rechtsstaat, tenzij juist datzelfde belang van de rechtsstaat een uitzondering rechtvaardigt; waarbij die uitzonderingen bovendien strikt genormeerd worden vanuit mensenrechtenverdragen en de Grondwet en alleen toelaatbaar zijn als die uitzonderingen wel steeds plaatsvinden vanuit de geest die aan dat verdrag of aan de Grondwet ten grondslag ligt.

Vrije toegang van journalisten tot zittingen is essentieel voor het publieke vertrouwen in de eerlijkheid en onafhankelijkheid van onze rechtspraak. Daar komt bij dat de aanwezigheid van pers, of de mogelijkheid daarvan, tot op zekere hoogte ook sturend kan zijn voor het handelen van procespartijen zelf. Controle vanuit het publieke domein, of de mogelijkheid ván controle van het publieke domein, fungeert de facto als stok achter de deur. Al was het maar omdat een advocaat zich bijvoorbeeld minder snel grievend zal uitlaten op een zitting als er verslag wordt gedaan. Een rechter zal nóg beter opletten om geen uitlatingen te doen die de schijn van partijdigheid kunnen wekken. En procespartijen zelf zullen ook beter op hun tellen passen. Daarmee is openbaarheid van rechtspraak, en dus ook vrije toegang voor journalisten, een aanvullende waarborg voor een proces dat in ieder opzicht onafhankelijk, eerlijk, fatsoenlijk en waardig verloopt.

De toegang van pers en belangstellenden tot zittingen

Het gaat bovendien niet alleen om de manier waarop de uitspraak wordt gedaan. Ook het wel of niet toelaten van pers en belangstellenden tot de zitting, is – met deze tijdelijke regelingen – niet geheel vanzelfsprekend meer. Ik heb het zelfs als lastig ervaren bij het schrijven van deze bijdrage om aan alle juiste informatie te komen. De rode draad lijkt tot nu toe te zijn dat art. 4 lid 1 RO alleen uitzonderingen toelaat bij wet in formele zin. De uitzonderingen die er nu gemaakt worden, staan verspreid over het Tijdelijke algemene regeling zaaksbehandeling Rechtspraak, een aantal tijdelijke aanvullingen op specifieke procesreglementen, en de informatiepagina’s van de individuele gerechten. Bij online zittingen moet daarover door journalisten contact worden opgenomen met de afdeling communicatie van het gerecht. Soms mag het wel, maar soms ook niet. Bij fysieke zittingen bepaalt het gerecht hoeveel journalisten mogen worden toegelaten, en word je toegelaten als je een formulier hebt ingevuld. Belangstellenden moeten op het formulier aangeven wat hun relatie is tot de zaak. Dat impliceert dat er blijkbaar een selectie wordt gemaakt: bepaalde personen mogen wel, en andere niet. Wat de selectiecriteria zijn, wordt nergens echt duidelijk.

Omdat gewoonweg nergens echt duidelijk wordt wanneer er wel of geen journalisten welkom zijn, en op basis van welke criteria journalisten worden geselecteerd, ontstaan twee nieuwe problemen rondom de openbaarheid van rechtspraak die voorheen niet – of niet in diezelfde vorm en mate – bestonden.

Het eerste probleem is dat de drempel voor journalisten hoger ligt dan vóór de Coronamaatregelen om een zaak bij te wonen. Het is minder vanzelfsprekend geworden om bij een zitting aan te schuiven. Natuurlijk blijft dat probleem ten dele nog bestaan indien er meer transparantie zou komen over de selectieprocedure van journalisten, en eenduidiger regels rondom de openbaarheid van rechtspraak in het algemeen, omdat dezelfde of vergelijkbare praktische voorschriften rondom Corona ook dán zullen moeten worden nageleefd. Je kunt niet zomaar iedere journalist toelaten als iedereen anderhalve meter afstand moet houden, en je wilt natuurlijk voorkomen dat het gerechtsgebouw te druk bezocht wordt. De extra drempel van de onduidelijkheid rondom de selectiecriteria, en het extra ‘gedoe’ dat het (mede door die onzekerheid) voor een journalist oplevert om bij een zitting te kunnen aanschuiven, moet wel worden weggenomen.

Het eerste probleem hangt nauw samen met het tweede probleem. Door de onduidelijkheid en onzekerheid als gevolg van het gebrek aan eenduidigheid en transparantie rondom de selectiecriteria, vergroot dat het wantrouwen van het publiek in de rechtspraak. In het hoger beroep van de Stichting Viruswaarheid in de procedure bij de voorzieningenrechter over de avondklok, bijvoorbeeld, werd dat manifest. Het wrakingsverzoek van mr. Engel en zijn advocaat was (mede) gebaseerd op de onduidelijkheid rondom het toelaten van journalisten. Het verwijt aan het Hof was dat hierin selectief te werk werd gegaan. Voor- en tegenstanders van de avondklok kunnen het er bezwaarlijk over oneens zijn dat eenduidiger en meer transparante regels hier het – als gevolg van dat wrakingsverzoek toegenomen – wantrouwen in de openbaarheid van de rechtspraak onder het publiek hadden kunnen verminderen.

Natuurlijk bestond dat probleem vóór de Corona-uitbraak tot op zekere hoogte ook al. Grote megazaken bijvoorbeeld, trekken meer journalisten aan dan er in een zittingszaal passen. Je moet dan gaan selecteren. Ook daar was niet altijd in ieder opzicht volledig helder wie de selectie maakte en op basis van welke criteria. In een tijd echter, waarin het publieke vertrouwen in de overheid, en zeker ook in de rechtspraak (en de openbaarheid daarvan) toch al onder verhoogde druk staan, is meer transparantie en eenduidigheid over de regels nu meer wenselijk dan ooit tevoren. Je komt er in deze omstandigheden als overheid niet mee weg om, juist in het huidige tijdsbestek, journalisten selectief te weren uit zittingszalen, op basis van onduidelijke regels die soms niet lijken te bestaan, en soms na lang zoekwerk pas (gedeeltelijk) bij elkaar te sprokkelen zijn, waarbij die beslissing wordt genomen door personen van wie onduidelijk is wie zij zijn, zodat daarop bovendien iedere onafhankelijke controle ontbreekt, en het evenmin vanuit het publieke domein nog gevolgd kan worden.

Tijdelijke noodwetgeving in formele zin

Art. 4 lid 1 RO vereist een wet in formele zin om uitzonderingen op de openbaarheid van rechtspraak te rechtvaardigen. Er bestaat wel degelijk spoedwetgeving rondom Corona die de status van wet in formele zin heeft. Sinds 1 december 2020 is de Tijdelijke Wet maatregelen covid-19 van kracht. Deze tijdelijke wet heeft wel degelijk de status van wet in formele zin. Art. II bevat een overgangsbepaling waarin wordt verwezen naar art. 1 van de Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid. Ook hier gaat het om een wet in formele zin.

In zoverre bestaat er wel degelijk wetgeving in formele zin waardoor het e.e.a. genormeerd wordt rondom het wetgevingsproces, de rechtspraak en het openbaar bestuur. In deze spoedwet wordt in art. 2 voor de rechtspraak een aantal praktische zaken in goede banen geleid, zoals mondelinge behandeling via een videoverbinding, o.a. in kanton- en strafzaken. Verder bevat paragraaf een aantal artikelen over vergelijkbare praktische oplossingen voor strafzaken, art. 29 bevat een tijdelijke voorziening inzake de tenuitvoerlegging van taakstraffen, en art. 30 bevat een bijzonderheid met betrekking tot vreemdelingenzaken. Verder staan er her en der verspreid nog wat andere artikelen die ook weer op vergelijkbare praktische oplossingen zien (denk aan art. 33 over het afnemen van celmaterial bij verdachten van een strafbaar feit).

De wet is niet geheel onomstreden, maar andere controverses zoals het beperken van samenkomsten e.d. vallen verder buiten het bestek van deze bijdrage, evenals vragen rondom de effectiviteit van de maatregelen als zodanig. Wat wel van belang is, is dat de tijdelijke Coronawet niets regelt over uitzonderingen, in het belang van het waarborgen van de rechtsstaat, op de openbaarheid van rechtspraak.

Er bestaat, kortom, geen wet in formele zin, die heel specifiek bedoeld is om de openbaarheid van rechtspraak nader te normeren c.q. in te perken. Een dergelijke wet in formele zin wordt echter wel door art. 4 lid 1 RO vereist. En zelfs al zou een dergelijke wet alsnog worden aangenomen, ontstaat daarmee bovendien een relativiteitsprobleem. Zoals boven opgemerkt, beogen de Coronamaatregelen de volksgezondheid te beschermen. De volksgezondheid is niet precies hetzelfde als het waarborgen van de democratische rechtsstaat door uitzonderingen te formuleren op het uitgangspunt van openbare rechtspraak.

Dat zou mogelijk nog kunnen worden opgelost door het onder het belang van de openbare orde te verstaan. Een pandemie, zo zou je kunnen redeneren, zou een bedreiging kunnen opleveren voor de rechtsstaat, juist omdat het virus zich naar zijn aard niet aan regels conformeert. Maar zeker ook gelet op het feit dat er nog geen brede consensus over de gehele samenleving bestaat over de wenselijkheid en effectiviteit van de Coronamaatregelen, zou je kunnen betogen dat het tijdelijk opschorten van iets wat als een internationaal mensenrecht te gelden heeft, in geen geval lichtvaardig zou mogen gebeuren. Dit zou beter doordacht, wettelijk omkaderd, en gecommuniceerd moeten worden.

Voor zulke ingrijpende maatregelen behoort bovendien meer te bestaan dan enkel ‘het creëren van voldoende draagvlak’. Je moet het kunnen verantwoorden dat je beperkingen stelt aan het werkingsmechanisme van de democratische rechtsstaat, zoals die wordt gegarandeerd in de Grondwet en in internationale mensenrechtenverdragen. Daar is meer voor nodig dan het stellen van de vraag ‘hebben we intussen genoeg draagvlak in de samenleving’.

Wil je dat draagvlak, zal je bovendien als overheid volledig en transparant moeten communiceren met de bevolking waarvan jij wil dat die jou dat draagvlak verschaft, ook over de (mogelijke) consequenties voor de rule of law. Het uitgangspunt zou wat mij betreft moeten zijn dat het recht, in ieder geval waar het gaat om de openbaarheid van rechtspraak en de uitzonderingen die daarop mogen worden gemaakt, onverkort blijft worden toegepast. Alleen dan respecteer en waarborg je de democratische rechtsstaat en de rule of law.

Conclusie

Ons recht zit, heel eenvoudig gezegd en onder weglating van de nodige details, als volgt in elkaar: verdrag gaat boven Grondwet, de Grondwet gaat boven wet in formele zin, en dat gaat weer boven materiële regelgeving. Internationale mensenrechtenverdragen bepalen dat er alleen maar ‘eenzame’ uitzonderingen op de openbaarheid van rechtspraak toelaatbaar zijn, vooropgesteld dat de rechtsstaat bij die uitzonderingen juist bij gebaat is dan bij openbaarheid. Dat vertaalt zich één op één in het bepaalde in art. 121 Grondwet over de openbaarheid van rechtspraak. De neerslag van art. 121 Grondwet vinden we in art. 4 Wet RO, en daar is bepaald dat uitzonderingen op de openbaarheid van rechtspraak alleen mogen worden gemaakt bij wet in formele zin. Het gebeurt op dit moment niet bij wet in formele zin, en dus zijn we momenteel bezig op een wijze die strijdt met de rule of law.

Tot besluit merk ik wel nogmaals op dat virussen zich niets plegen aan te trekken van de rechtsstaat. Helemaal los bezien van Corona kun je volgens mij in zijn algemeenheid stellen dat iedere pandemie in theorie een bedreiging zou kunnen vormen van een vergelijkbaar kaliber als een staat die voorbijgaat aan de rule of law, vooropgesteld dat je niets doet om je tegen het virus te beschermen. Ik begrijp dat daar alsdan wellicht ingrijpende keuzes in zullen moeten worden gemaakt.

Het bewust of onbewust opschorten van rechtsstatelijke principes zoals de rule of law is echter een keuze die in beginsel ook ná de pandemie nog ingrijpende gevolgen kan blijven houden voor burgers en hun rechten. De openbaarheid van rechtspraak moet daar zeker onder worden gerekend. Dat staat duidelijk in zowel het EVRM, het BUPO-verdrag, als de Grondwet. Is rechtspraak niet langer op een normale manier openbaar en dus vatbaar voor controle vanuit het publieke domein, dan begeef je je juridisch op een hellend vlak. Vooral bestaat het gevaar dat mensen geleidelijk wennen aan een nieuwe situatie waarin de openbaarheid van rechtspraak wordt ingeperkt om redenen die niet precies vallen in de reikwijdte van de uitzonderingsgronden die in het EVRM, het BUPO-verdrag en de Grondwet worden geformuleerd.

Alleen al om dat tegen iedere prijs te voorkomen, en om vooral tegen iedere prijs te voorkomen dat een overheid zich aldus (hoe onbedoeld wellicht ook) van haar burgers zou kunnen gaan vervreemden omdat zij zelf went aan het eigenstandig nemen van beslissingen die geen grondslag in de rule of law vinden, is het bittere noodzaak dat er beter wordt nagedacht over manieren om de openbaarheid van rechtspraak in alle omstandigheden volledig te blijven garanderen. Die manieren horen een grondslag in een wet in formele zin te hebben en volledig in het verlengde te liggen van de geest van de Grondwet en internationale mensenrechtenverdragen die een eerlijke procesgang garanderen.

Mr. T.A. (Tom) Knijp, LLM Legal

Deel dit bericht

Share on facebook
Share on linkedin
Share on twitter
Share on print