De Jeugdwet geldt tot 23 jaar en niet tot 18
Iedere gemeente is altijd verantwoordelijk voor het jeugdhulpbeleid. Dat is zo geregeld in hoofdstuk 2 van de Jeugdwet. Met name art. 2.3 Jeugdwet is belangrijk, omdat daar vermeld wordt dat het college van burgemeester en wethouders altijd eindverantwoordelijk is voor jeugdigen die jeugdhulp nodig hebben. Wie een jeugdige is, is bepaald in art. 1.1 Jeugdwet. Een jeugdige is een “persoon die de leeftijd van achttien jaar doch niet de leeftijd van drieëntwintig jaar heeft bereikt.”
Op 4 maart 2022 heb ik een blog gepubliceerd over de “verlengde jeugdwet”. Onder gemeenten en Wmo-consulenten bestaat namelijk een hardnekkige opvatting dat de Jeugdwet tot 18 jaar zou gelden in plaats van 23 jaar. Om dat verhaal te onderbouwen, wordt dan veel verwezen naar wat er staat vermeld in art. 1.2 aanhef en onder b Jeugdwet:
Het college is niet gehouden een voorziening op grond van deze wet [d.w.z. de Jeugdwet] te treffen:
Indien naar het oordeel van het college met betrekking tot de problematiek een aanspraak bestaat op een voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling […]
Daar wordt dan soms nog de totstandkomingsgeschiedenis van de Jeugdwet bij gehaald. Onderdeel 3.6 van de memorie van toelichting bij de Jeugdwet vermeldt in de aanhef: “Jeugdhulp tot 18 jaar met mogelijke doorloop.” Daar wordt vermeld:
In dit wetsvoorstel wordt een leeftijdsgrens van 18 jaar gehanteerd voor de verschillende vormen van jeugdhulp en de uitvoering van de jeugdbeschermingsmaatregelen die naar de gemeenten worden gedecentraliseerd. Na het 18e jaar vinden ondersteuning, hulp en zorg in de regel plaats in een ander wettelijk kader, zoals Wmo, Zvw of AWBZ. Jeugdhulp kan doorlopen tot maximaal het 23ste levensjaar, voor zover deze hulp niet onder een ander wettelijk kader valt en mits voldaan wordt aan de voorwaarden.
Op het eerste gezicht lijkt het alsof de wet met zichzelf in tegenspraak is. Immers: art. 1.1 Jeugdwet zet eerst de maximum leeftijd voor jeugdhulp op 23 jaar. Vervolgens maakt art. 1.2 Jeugdwet een uitzondering, waarbij het – zonder de volledige context te kennen – lijkt alsof de gemeente zou mogen naar een andere wet dan de Jeugdwet (zoals bijv. de Wmo).
Hoe deze tegenspraak te verklaren is, blijkt uit de memorie van toelichting bij art. 1.1 Jeugdwet. Onder het begrip “Jeugdige” is een passage te lezen die vaak verkeerd wordt geïnterpreteerd:
In dit wetsvoorstel is gekozen voor een leeftijdsgrens van 18 jaar, met de mogelijkheid om bepaalde vormen van jeugdhulp voort te zetten of te hervatten totdat de jeugdige 23 jaar is geworden.
Deze passage wordt ten onrechte zo geïnterpreteerd, alsof ermee bedoeld zou worden dat de Jeugdwet tot 18 jaar geldt. Boven de 18 zou er dan eventueel gekozen kunnen worden om een jeugdige langer voor de Jeugdwet te indiceren, maar andere wetten zijn ‘bovenliggend’.
Als je echter doorleest, blijken er twee belangrijke nuanceringen te volgen. In de eerste plaats wordt er ingegaan op de situatie van vóór de invoering van de Jeugdwet, toen de Wet op de jeugdzorg (Wjz) nog van kracht was. Daarover vermeldt de memorie van toelichting:
Jeugdigen tot 23 jaar vielen in specifieke situaties steeds binnen de reikwijdte van de Wjz. Dit betrof onder andere de noodzakelijke voortzetting of hervatting van jeugdzorg voor een jeugdige die voordat hij meerderjarig werd reeds jeugdzorg ontving en tevens bij het gebruik van de VIR. Het bereiken van de meerderjarigheidsleeftijd betekent in de praktijk niet altijd dat de noodzaak en mogelijkheid tot opvoeding voorbij is. Ouders houden immers ook niet ogenblikkelijk op met opvoeden als hun kind meerderjarig wordt. Ook kan het nodig zijn om na de leeftijd van 18 jaar jeugdhulp voort te zetten in verband met arbeidstoeleiding. Dit blijft in het nieuwe stelsel gelijk.
Kortom: vóór de invoering van de Jeugdwet, vielen jeugdigen tot 23 onder de oude Wjz als zij vóór hun 18de jeugdzorg hadden ontvangen. Dat wordt dan vergeleken met ouders die doorgaans ook niet gelijk volledig ophouden met het opvoeden van hun kinderen zodra die meerderjarig worden. Denk aan studenten die in het weekend naar hun moeder reizen en hun vuile was meenemen, en een bezorgde vader die de jeugdige eraan herinnert om op tijd alle rekeningen te betalen. Ook wordt er vermeld dat het nodig kan zijn om na de 18de verjaardag door te gaan met jeugdzorg zodat de jeugdige wordt klaargestoomd voor de arbeidsmarkt.
En, heel belangrijk, wordt erbij vermeld dat dit in het nieuwe stelsel (dus in onze huidige Jeugdwet) zo blijft. Er staat immers letterlijk: “Dit blijft in het nieuwe stelsel gelijk.” Met andere woorden: ook in onze huidige Jeugdwet, vallen jeugdigen die vóór hun 18de jeugdzorg hebben ontvangen, gewoon onder de Jeugdwet. De Jeugdwet geldt dus tot 23 en niet tot 18. Dat strookt ook precies met het uitgangspunt in art. 1.1 Jeugdwet, waar een jeugdige wordt gedefinieerd als een persoon tussen 18 en 23, die voor zijn 18de al jeugdhulp ontving.
Gemeenten, Wmo-consulenten en adviesorganen passen al jarenlang verkeerd beleid toe
Het uitgangspunt is helder. De Jeugdwet geldt in beginsel altijd tot 23. Maar er bestaan wel uitzonderingen. In de memorie van toelichting bij de Jeugdwet wordt een uitzondering gemaakt, waarbij een andere wet zoals de Wmo of de Zorgverzekeringswet ‘voorliggend’ is:
Voor jeugdhulp die verstrekt wordt in verband met een psychische stoornis of een verstandelijke beperking, en jeugdhulp die voorheen viel onder het begrip begeleiding, persoonlijke verzorging en kortdurend verblijf als bedoeld bij of krachtens de AWBZ geldt echter de leeftijdsgrens van 18 jaar. Deze vormen van zorg zijn na het bereiken van het achttiende levensjaar als voorziening, recht of aanspraak immers verkrijgbaar op grond van de Wmo, AWBZ of Zvw.
Het gaat hier dus om uitzonderingen op het uitgangspunt dat de Jeugdwet tot 23 jaar geldt. In sommige gevallen zijn andere wetten, zoals de Wmo, ‘voorliggend’.
Dat die wetten “altijd” voorliggend zouden zijn boven de Jeugdwet, is echter onwaar. Bij mijn weten passen alle Nederlandse gemeenten en de meeste Wmo-consulenten dit verkeerd toe, en wordt er al jarenlang verkeerd over geadviseerd door adviesorganen zoals het Schulinck Instituut van Wolters Kluwer.
Veel jongeren die uit de jeugdzorg komen, zoals in deze casus waarover het AD verslag deed, worden ten onrechte in de Wmo ondergebracht, bijvoorbeeld omdat zij een dak boven hun hoofd nodig hebben. De Wmo kent echter een eigen bijdrage. Die kan in sommige gevallen erg hoog oplopen, bijv. als een jongere in een beschermde woonvorm heeft gewoond en daarnaast heeft bijverdiend. De meeste van die jongeren hoorden gewoon in de Jeugdwet thuis. De Jeugdwet kent geen eigen bijdrage. Ik vermoed dat veel jongeren hun eigen bijdragen, die ten onrechte door het CAK zijn geïncasseerd, zouden moeten kunnen terugkrijgen.
Wanneer valt een jeugdige dan wél onder de Wmo?
Wanneer een jeugdige wél op grond van de Wmo voor een Wmo-maatwerkvoorziening zoals beschermd wonen in aanmerking komt, blijkt uit de Beleidsregels Beschermd Wonen en Opvang 2015.
Daar wordt onder het kopje “2. Inleiding” ingegaan op de vraag wanneer een jeugdige voor beschermd wonen in aanmerking komt. In de 2e alinea wordt daar vermeld:
Daar waar een burger niet meer in staat is om zelf, met behulp van zijn netwerk of algemene voorzieningen te voorzien in zijn zelfredzaamheid en participatie, kan hij een beroep doen op een Wmo-maatwerkvoorziening. Hierbij wordt eerst gekeken naar de mogelijkheden van de cliënt, de mogelijkheden van gebruikelijke hulp, het netwerk rondom de cliënt, de beschikbaarheid van voorliggende voorzieningen, voorzieningen in de buurt of algemene voorzieningen zoals beschikbaar gesteld door het college.
Het is duidelijk dat er eerst moet worden gekeken naar de eigen mogelijkheden van de cliënt, voorzieningen in de buurt of “algemene voorzieningen zoals beschikbaar gesteld door het college”. Met “het college” wordt het college van B&W bedoeld. Dat is in feite een verwijzing naar de gemeente, die in die gevallen op grond van hoofdstuk 2 van de Jeugdwet verantwoordelijk wordt gehouden, volgens deze Beleidsregels Beschermd Wonen en Opvang 2015.
Pas wanneer er sprake is van “een intensieve ondersteuningsbehoefte als gevolg van een psychische aandoening of psychosociale problemen”, kan er worden gekeken naar een oplossing op grond van de Wmo. Daarbij wordt dan vermeld:
Zodoende, zowel bij opvang als ook bij beschermd wonen gaat het om maatwerkvoorzieningen voor mensen die als gevolg van ernstige en complexe problemen een sterk verminderde zelfredzaamheid hebben.
Het gaat dus om ernstige en complexe problemen die uitmonden in een sterk verminderde zelfredzaamheid. Dit criterium wordt in de daarop volgende alinea in de Beleidsregels nog verder uitgewerkt:
Opvang is bij uitstek de voorziening voor mensen met complexe psychische en/of psychosociale problemen die zo ernstig zijn dat zij geen dak (meer) boven hun hoofd hebben en niet in staat zijn zelf, of met hulp vanuit hun netwerk of algemene voorzieningen, hun situatie weer zo ver op orde te brengen dat zij zich weer kunnen redden in de samenleving. Het kan gaan om mensen met ernstige psychosociale problemen, die naast een dak boven hun hoofd, vooral behoefte hebben aan intensieve vormen van begeleiding. Daarbij gaat het om verschillende leefgebieden zoals financiën, wonen, sociale relaties, justitie e.d. en om de weg terug te vinden naar een meer zelfstandig bestaan.
Verderop wordt het criterium nog verder aangescherpt:
Beschermd wonen is een passende maatwerkvoorziening voor mensen die als gevolg van een ernstige psychiatrische aandoening niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. Beschermd wonen is voor mensen die als gevolg van deze aandoening 24-uurs toezicht en/of begeleiding nodig hebben. De ondersteuning is gericht op het leren functioneren met deze (blijvende) beperking, met als doelstelling om zo veel mogelijk zelfredzaamheid en participatie in de maatschappij te bereiken.
Het gaat dus om mensen die “niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving” als gevolg van een “ernstige psychiatrische aandoening”. Als gevolg van die aandoening is er “24-uurs toezicht en/of begeleiding nodig”. Het gaat hierbij om ondersteuning die gericht is op het leren functioneren met een (blijvende) beperking. Er wordt dan, binnen de grenzen van wat er nog mogelijk is en zou kunnen worden, toch nog gestreefd naar “een meer zelfstandig bestaan”.
De Beleidsregels vermelden vervolgens:
Bij beschermd wonen staat hulp op maat centraal. Bij beschermd wonen is het onderscheid dat er sprake moet zijn van een vastgestelde psychische aandoening een hard criterium.
Wanneer beschermd wonen een te zwaar zorgpakket is voor de behoeftes van het individu, dan is er de maatwerkvoorziening ambulante begeleiding (zwaar, middel, licht, of waakvlam).
De aanwezigheid van een vastgestelde psychische aandoening (dat wil zeggen: op het moment van onderzoek is er sprake van een stoornis die vermeld is in de DSM-5) wordt dus letterlijk een hard criterium genoemd.
Dat het overigens moet gaan om een DSM-5-diagnose, staat ook letterlijk in de Beleidsregels:
Waar in deze beleidsregels ‘psychisch’ als term wordt gebruikt gaat het om een aandoening van geestelijke aard die aanwijsbaar is in DSM-5.
Vervolgens vermelden de Beleidsregels voor wie beschermd wonen niet bedoeld is:
Beschermd wonen is dan ook niet bedoeld voor mensen met psychosociale problemen, die met eigen inzet oplosbaar zijn, of voor mensen die in de eerste plaats een woonprobleem hebben. Daarbij is de beschermde component niet in lijn met de ondersteuningsbehoefte. Bovendien is beschermd wonen een zeer kostbare ondersteuningsvorm en is voor oplosbare psychosociale problemen een tijdelijke maatwerkvoorziening zoals opvang of begeleiding toereikend.
Kortom: heeft een jongere geen psychische stoornis die in de DSM-5 voorkomt, en/of moet de jongere in een beschermde woonvorm worden ondergebracht enkel omdat hij een dak boven zijn hoofd nodig heeft, dan komt hij dus niet voor beschermd wonen op grond van de Wmo in aanmerking.
Voor wat betreft psychosociale problematiek, geldt om in aanmerking te komen voor beschermd wonen op grond van de Wmo het volgende criterium (in de laatste alinea onder het kopje “2. Inleiding” van de Beleidsregels):
De term psychosociaal is complexer van aard. Het gaat daarbij om sociale en/of emotionele problemen die de leefsituatie aantoonbaar ernstig ontwrichten, bijvoorbeeld een combinatie van schulden, middelengebruik en overlast gevend gedrag, of ernstige relatie- en opvoedingsproblemen in combinatie met economische onzelfstandigheid. Psychosociale problemen hebben een psychische component, bijvoorbeeld ernstige stress, angst, of agressieregulatieproblemen. Deze problemen, alhoewel niet definieerbaar als een ernstige psychiatrische aandoening op grond van DSM 5, kunnen wel reden zijn dat een maatwerkvoorziening nodig is waarbij de regie tijdelijk geheel of grotendeels moet worden overgenomen, zoals opvang.
Het moet dus gaan om sociale en/of emotionele problemen die de leefsituatie “aantoonbaar ernstig ontwrichten”.
Er worden drie voorbeelden gegeven waarbij wordt vermeld dat het gaat om een combinatie van meerdere onderdelen (ook wel genoemd: ‘multiproblematiek’). Daarbij worden schulden genoemd, middelengebruik, overlast gevend gedrag. Of, als ander voorbeeld wordt er gesproken van ernstige relatie- en opvoedingsproblemen in combinatie met economische onzelfstandigheid.
Er wordt bovendien vermeld dat er een psychische component is, die weliswaar niet definieerbaar hoeft te zijn als een psychiatrische aandoening op grond van DSM-5, maar die wel reden oplevert voor een maatwerkvoorziening waarbij de regie “tijdelijk geheel of grotendeels moet worden overgenomen”.
Kortom: wil een jongere in aanmerking komen voor een Wmo-maatwerkvoorziening, dan moet er
- ofwel sprake zijn van een ernstige psychiatrische aandoening die aantoonbaar is op grond van de DSM-5, die uitmondt in een sterk verminderde zelfredzaamheid en waarbij er 24 uurs-zorg nodig is;
- ofwel moet er sprake zijn van ernstige psychosociale (multi)problematiek die de leefsituatie aantoonbaar ernstig ontwricht, en waarbij het noodzakelijk is dat de regie geheel of grotendeels wordt overgenomen;
- of beide.
In de infographic hieronder wordt dit zichtbaar gemaakt.
De meeste jeugdigen voldoen niet aan de strenge Wmo-criteria en horen daarom in de Jeugdwet thuis
De meeste jeugdigen die een verleden in de jeugdzorg hebben en 18 worden, voldoen niet aan de strenge criteria voor een Wmo-maatwerkvoorziening. Daarom horen zij in de Jeugdwet thuis. De Wmo is in hun geval namelijk niet “voorliggend”. Het probleem is alleen – zoals gezegd – dat (althans bij mijn weten) alle Nederlandse gemeenten en veel Wmo-consulenten dit al sinds jaar en dag verkeerd toepassen, en dat adviesorganen zoals het Schulinck Instituut er onjuist over adviseren.
Wat er voorafgaat aan een Wmo-indicatie, is dat de gemeente (meestal de GGD) een indicatiebesluit neemt. Dat kan bijvoorbeeld een “Toekenningsbesluit maatwerkvoorziening beschermd wonen in natura” zijn.
Dat toekenningsbesluit wordt dan gebaseerd op een onderzoeksverslag. In het onderzoeksverslag wordt informatie gebruikt uit een intakegesprek dat er gevoerd is, en “meegestuurde informatie”.
Dat betekent, concreet, dat er dus eerst een gesprek plaatsvindt en er wordt andere informatie aangeleverd. Dat alles mondt uit in een onderzoeksverslag. En op basis van dat onderzoeksverslag wordt dan een indicatiebesluit genomen.
Toegegeven: veel jongeren die uit de jeugdzorg komen, hebben daardoor te kampen met psychische en/of psychosociale problematiek. De meeste jongeren die in de gesloten jeugdzorg zijn geplaatst, komen daar slechter uit dan zij er in gingen. Zie bijv. ook de bevindingen in het eindrapport van de commissie-De Winter. De problemen bestaan anno nu (2024) nog steeds in hun toenmalige vorm. Structureel is er niets verbeterd.
Daarbij wordt er in de media overigens vaak de (impliciete) suggestie gewekt dat de misstanden in de jeugdzorg alleen maar ‘incidenten’ zou betreffen, en vanuit organen zoals Jeugdzorg Nederland wordt er dan steevast op gewezen ‘dat er daarnaast ook heel veel wél goed gaat in de jeugdzorg’.
In veel gevallen komen jongeren weliswaar beschadigd uit de jeugdzorg als ze 18 zijn, maar is hun problematiek echter onvoldoende om een Wmo-maatwerkvoorziening te rechtvaardigen. Er is dan bijv. sprake van lichte of middelzware psychische of psychosociale problematiek, en dat is onvoldoende om aan de zware Wmo-criteria te voldoen. Die jongeren horen niet in de Wmo thuis, maar in de Jeugdwet. Hun Wmo-indicatie is in dat geval waarschijnlijk ten onrechte afgegeven.
Wat het daarbij overigens nog ingewikkelder maakt, is dat hun aanvraag voor een Wmo-indicatie soms is gedaan door hun gezinsvoogd toen zij nog minderjarig waren (bijvoorbeeld op 17-en-een-half-jarige leeftijd). Ik durf niet uit te sluiten dat – in voorkomende gevallen – de GI die voor de jongere medeverantwoordelijk was, medeaansprakelijk zou kunnen worden gehouden voor de schade die de jongere door de onterechte eigen bijdrage heeft geleden. In elk geval zijn de gemeenten waarschijnlijk aansprakelijk. Mogelijk zouden die hun schade overigens geheel of ten dele weer kunnen terughalen bij de partijen die hen onjuiste adviezen hebben gegeven.
Maar dat er zoiets zou bestaan als een “Verlengde Jeugdwet”, en dat daarbij het uitgangspunt van de wetgever zou zijn geweest dat de meeste jeugdigen in de Wmo zouden thuishoren (en dus een eigen bijdrage verschuldigd zouden zijn, is eenvoudigweg niet waar.
Dat betekent dat de meeste jeugdigen uit de jeugdzorg die 18 worden, en die door het CAK zijn aangeslagen voor een eigen bijdrage, hun aanslag wat mij betreft zouden moeten aanvechten. Voor zover zij die eigen bijdrage toch hebben betaald, horen zij dat geld mijns inziens terug te krijgen.
Persoonlijke noot
Ik speel al langere tijd met de gedachte om een massaclaim te beginnen voor jongeren die na hun 18de onterecht voor de Wmo geïndiceerd zijn, en daardoor zijn geconfronteerd met een eigen bijdrage door het CAK. Vanuit het onjuiste uitgangspunt “de Wmo is voorliggend” worden veel jongeren voor de Wmo geïndiceerd terwijl zij alleen maar een dak boven hun hoofd nodig hadden en wellicht nog wat extra begeleiding.
Dat had dan prima via een Jeugdwet-voorziening gekund. Nederland telt bijvoorbeeld steeds meer kamertrainingscentra (KTC’s) en fasehuizen. Veel jongeren die uit de jeugdzorg komen, zijn daar beter mee geholpen dan met een Wmo-plaatsing in een beschermde woonvorm. Een jongere die in beschermd wonen wordt geplaatst, wordt daarmee in feite al impliciet min of meer ‘afgeschreven’ voor de maatschappij. Dat doet geen recht aan het uitgangspunt van participatie en het stimuleren van zelfstandigheid.
Daarbij is de kwaliteit van de zorg bij die woonvormen in mijn ervaring nogal wisselend. Een jongere die uit de jeugdzorg komt en net 18 is geworden, wordt bijvoorbeeld geplaatst op een afdeling bij veel oudere personen die kampen met ingewikkelde psychische problematiek, waaronder soms ernstige gedragsproblemen (denk aan maatschappelijk grensoverschrijdend gedrag, drugsgebruik, veelvuldig contact met justitie, e.d.). Het vergt weinig verbeeldingskracht om je in te denken dat de meeste 18-jarige jongeren die eigenlijk een lichtere voorziening nodig hadden, daar niet beter uit komen dan zij er in gingen.
Voor de duidelijkheid: bij de eigen bijdrage van het CAK gaat hier niet zozeer ‘alleen’ om een vaste bijdrage van € 19,50 per maand. In veel gevallen gaat het om naheffingen van meerdere duizenden euro’s, bijvoorbeeld omdat een jongere een bijbaan heeft gehad terwijl hij een opleiding volgde. Voor een jongere die al een getraumatiseerd verleden heeft door een verblijf in jeugdzorginstellingen, kan dat als een harde trap na van de overheid voelen. Dat is wat ik ook zelf veel terughoor. Het doet het vertrouwen weinig goed en kan in mijn ervaring radicalisering in de hand werken.
Ik wil mij graag hard maken voor een massaclaim van gedupeerde jeugdzorgjongeren die ten onrechte door het CAK voor een eigen bijdrage zijn aangeslagen, terwijl zij eigenlijk in de Jeugdwet thuishoorden. Mede voor dat doeleind, ben ik bezig om mijzelf in te schrijven als advocaat. Een inschrijving op de cassatiebalie om voor de Hoge Raad te kunnen procederen, heeft daarbij de voorkeur.
Ik heb meermaals met de Orde van Advocaten gesproken over mijn voornemen om mij als advocaat in te schrijven, en ben nog op zoek naar een patroon om dit te begeleiden. Hoe dan ook, hoop ik van harte dat er een keer een einde komt aan de CAK-naheffingen die deze jongeren mijns inziens ten onrechte blijven ontvangen.
Mr. T.A. (Tom) Knijp, LLM Legal
