Inhoudsopgave
Inleiding
In deze bijdrage geef ik een voorzet voor een mogelijke oorzaak van de huidige crisis in de jeugdzorg, en ga ik in op een mogelijk verband met de Toeslagenaffaire en de situatie met betrekking tot de kinderen van slachtoffers die uit huis zijn geplaatst.
Ik ga in op het wetsvoorstel Gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden (WGS) dat intussen door de Tweede Kamer met meerderheid van stemmen is aangenomen, en dat nu bij de Eerste Kamer ligt. Ik vermoed dat de Tweede Kamer zich er onvoldoende bewust van is geweest dat de WGS niet zozeer een ‘nieuw’ voorstel behelst, maar dat het er in feite om gaat dat een praktijk die al ruim een decennium daadwerkelijk in deze vorm bestaat, alsnog van de benodigde wettelijke legitimatie wordt voorzien. Daarover is de Kamer mijns inziens onvoldoende voorgelicht door – onder meer – het Ministerie van Justitie en Veiligheid.
Waar het kortweg op neerkomt, is dat er al ruim een decennium bepaalde decentrale samenwerkingsverbanden actief zijn, die onderling informatie uitwisselen en op basis van die informatie interventies plegen. In veel gevallen gaat dit via de zgn. Zorg- en Veiligheidshuizen, maar ook andere instanties kunnen betrokken zijn, zoals de RIEC’s (Regionale Informatie- en Expertisecentra).
In sommige gevallen is het uitwisselen van informatie onschuldig of zelfs nuttig, zoals wanneer een huisarts blauwe plekken bij een kind constateert en dan ergens een melding kan neerleggen; vooropgesteld dat die melding dan wel objectief wordt onderzocht in het belang van het kind (wat niet altijd de praktijk is).
Maar in veel gevallen kan het een eigen leven gaan leiden. Een voorbeeld is een melding vanuit de Belastingdienst aan een Zorg- en Veiligheidshuis dat een burger een schuld heeft opgebouwd, of als potentiële fraudeur wordt aangemerkt. Dat zou in beginsel kunnen gebeuren op basis van een algoritme dat een rood vlaggetje achter iemands naam zet vanwege een niet-Nederlandse etnische herkomst, of om welke reden dan ook. Die melding kan dan via de zgn. ‘samenwerkingsverbanden’ eenvoudig bij Veilig Thuis of een wijkteam terechtkomen, met – uiteindelijk – verstrekkende consequenties.
Een ander voorbeeld is een melding van een medewerker van een wijkteam, die in onmin raakt met een ouder die een SKJ-klacht tegen hem of haar richt. Of het nu uit wraak is, of omdat het beleid is vanuit de organisatie (die wellicht een winstoogmerk heeft en daarom een klacht eigenlijk niet zo goed kan gebruiken), of om welke reden dan ook: als de melding vanuit het wijkteam in het systeem van het samenwerkingsverband terechtkomt, kan ook dát weer een eigen leven gaan leiden. En zo zijn er legio voorbeelden te geven van hoe het oorspronkelijk kan misgaan.
Nu is een van de problemen in de jeugdzorg dat kinderrechters normaal gesproken oordelen op basis van een dossier dat door de Raad voor de Kinderbescherming of een gecertificeerde instelling wordt aangeleverd. Die dossiers blijken in de praktijk vaak te rammelen, bijvoorbeeld omdat feiten en meningen door elkaar lopen. De meeste jeugdzorginstellingen geven aan ‘om principeredenen’ niet te willen werken op basis van waarheidsvinding, ook al is dat wel wettelijk verplicht. Veel GI’s betrekken hun informatie weer van allerlei andere personen en instanties, zoals kleine ondernemers en GGZ-instellingen. Die zijn sinds de decentralisering van de jeugdzorg als paddenstoelen uit de grond geschoten; de zgn. ‘zorgcowboys’ waar bijvoorbeeld Follow The Money zich al langer kritisch over uitlaat.
Kinderrechters zijn over het algemeen niet kritisch op de naleving art. 3.3 Jeugdwet, dat waarheidsvinding vanuit de Raad voor de Kinderbescherming en de GI’s verplicht stelt. Het is goed denkbaar dat de samenwerkingsverbanden, zoals met name de zgn. Zorg- en Veiligheidshuizen maar bijvoorbeeld ook de RIEC’s, bijdragen aan een situatie dat onjuiste (of uit de context gehaalde) informatie over een ouder of kind, uiteindelijk bij de kinderrechter terechtkomt. Die toetst vervolgens niet kritisch op art. 3.3 Jeugdwet, maar neemt de stellingen van de Raad voor de Kinderbescherming of de betrokken GI vaak voetstoots over.
Dat kan dan uiteindelijk daarin uitmonden, dat ouders zich bijv. ineens geconfronteerd zien met een uithuisplaatsing of een ondertoezichtstelling, op basis van subjectieve informatie die de rechter eigenlijk niet aan zijn beslissing ten grondslag hoort te leggen. Dat dat niet slechts ‘theorie’ is, wijzen de vele – vaak schrijnende – verhalen van ouders die op oneigenlijke gronden van hun kind zijn vervreemd intussen uit.
De subjectieve informatie waar het om gaat, wordt verzameld vanuit samenwerkingsverbanden van ‘ketenpartners’ die al ruim 10 jaar operationeel zijn. Sinds 2018 (rond dezelfde tijd dat er in de Tweede Kamer kritische vragen werden gesteld die uiteindelijk uitmondden in de Toeslagenaffaire) moesten die samenwerkingsverbanden ineens alsnog worden ‘doorgedrukt’ in de vorm van het wetsvoorstel WGS.
Daarbij valt het op dat verschillende adviserende instanties zich vernietigend hebben uitgelaten over dat wetsvoorstel, zoals bijvoorbeeld het College voor de Rechten van de Mens, Amnesty International, en de Autoriteit Persoonsgegevens, die indringend waarschuwen voor rechteloosheid en “Kafkaëske toestanden”.
Die indringende waarschuwingen worden gegeven naar aanleiding van een wetsvoorstel, dat echter – ook naar zeggen van de ketenpartners zelf – primair bedoeld is om een praktijk die intussen al ruim 10 jaar bestaat, alsnog van wettelijke legitimatie te voorzien. Met andere woorden: wij bevinden ons niet straks, als de WSG wordt ingevoerd, in een toestand van rechteloosheid, zoals verschillende adviserende instanties daarvoor indringend waarschuwen. Het is al minstens een decennium daadwerkelijk op deze manier aan de gang.
Wat houdt de WGS in?
Op 17 december 2020 heeft de Tweede Kamer de WGS aangenomen. Dat was precies dezelfde dag dat de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag haar eindverslag Ongekend Onrecht aan de Tweede Kamer aanbood (bijlage 2). Het wetsvoorstel is, zoals art. 85 Grondwet dat voorschrijft, aan de Eerste Kamer gezonden. Daar ligt het nu.
Het wetsvoorstel heet voluit Wetsvoorstel gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden (WGS). De strekking van de wet blijkt uit de inleiding vanaf p. 1 van de memorie van toelichting. Het is de bedoeling om informatie over burgers te verzamelen en te delen, binnen bepaalde samenwerkingsverbanden die daartoe in de wet worden aangewezen. Het gaat in de eerste plaats om de volgende vier samenwerkingsverbanden:
- het Financieel Expertisecentrum (FEC),
- de Infobox Crimineel en Onverklaarbaar Vermogen (iCOV),
- de Regionale Informatie- en Expertisecentra (RIEC’s), en
- de Zorg- en Veiligheidshuizen (ZVH’s).
Daarnaast laat de WGS “om redenen van flexibiliteit” de mogelijkheid open om bij AMvB (met een zgn. “nahangprocedure”) nieuwe samenwerkingsverbanden aan te wijzen, zodat die dan alsnog van een juridische basis worden voorzien. Dit wordt voor elk van de vier bovenstaande samenwerkingsverbanden steeds apart mogelijk gemaakt in de WGS. Voor de FEC is bijv. geregeld in art. 2.3 lid 1 sub h WGS:
h. bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen overheidsorganen of overheidsinstanties en private partijen, voor zover dat noodzakelijk is voor het doel van het samenwerkingsverband en het om daarbij beschreven specifieke verwerkingen of onderdelen daarvan gaat.
Daarmee onttrekt het zich voor een deel aan het zicht van het parlement. Er kunnen dus publieke, maar ook private partijen worden toegevoegd zonder dat de Tweede Kamer daar goed zicht op heeft.
Er zijn wel uitzonderingen aan de WGS toegevoegd waarmee nog enige parlementaire controle mogelijk wordt gemaakt. Voor wat betreft de FEC is dat art. 2.3 lid 3 WGS geworden. Daar is geregeld dat het AMvB dan steeds aan het parlement wordt voorgelegd. Als het parlement dan binnen vier weken niet alsnog alarm slaat, wordt de desbetreffende partij aan het samenwerkingsverband toegevoegd. Bij het iCOV is het alleen mogelijk om bij AMvB andere overheidsorganen aan te wijzen; private partijen zijn uitgezonderd (art. 2.11 lid 1 sub j WGS). Aan de RIEC’s kunnen wel private partijen worden toegevoegd bij AMvB (art. 2.19 lid 3 WGS). En ook aan de Zorg- en Veiligheidshuizen (ZVH’s) kunnen zowel overheidsorganen als private partijen worden toegevoegd (art. 2.27 lid 5 WGS).
Hoofdstuk 3 van de WGS geeft de betrokken minister(s) dan nog carte blanche om naar eigen goeddunken andere samenwerkingsverbanden toe te voegen, voor zover het gaat in de in art. 3.1 sub a t/m c WGS omschreven categorieën (ernstige vormen van criminaliteit; misbruik van overheidsgelden en overheidsvoorzieningen; belastingontduiking).
Ook private partijen mogen deelnemen aan de samenwerkingsverbanden. In paragraaf 3.3.3 van de memorie van toelichting wordt gewezen op de voordelen van publiek-private samenwerking. Een van die voordelen is volgens de memorie van toelichting bijv.:
Er zit veel kennis over nieuwe ontwikkelingen, risico’s en technologieën bij het bedrijfsleven en ook kunnen private partijen over informatie beschikken die voor een integrale aanpak van maatschappelijke vraagstukken van belang is. Zowel de private partij als de publieke partij kan op basis van uitgewisselde informatie actie ondernemen of een interventie plegen die bijdraagt aan het voorkomen en bestrijden van criminaliteit.
Informatie wordt gedeeld om oneigenlijke redenen
Er wordt dus duidelijk gesuggereerd dat ook een private partij, op basis van de uitgewisselde informatie, actie zou kunnen nemen of een interventie zou kunnen plegen. Voor voorbeelden wordt dan verwezen naar het rapport van de Werkgroep Verkenning kaderwet gegevensuitwisseling. De voorbeelden vinden we daar op p. 17, slot tweede alinea:
[…] energiebedrijven bij de aanpak van hennepkwekerijen, curatoren bij het voorkomen van faillissementsfraude, financiële dienstverleners bij het tegengaan van witwassen en transportondernemingen bij de handel in verboden goederen.
Tegen het slot van paragraaf 3.3.1 van de memorie van toelichting (p. 11) wordt erop gewezen dat het belangrijk is om het doel van de gegevensuitwisseling door de samenwerkingsverbanden voor ogen te houden. Daarbij wordt gewezen op het advies van de Raad van State:
dat een burger van wie persoonsgegevens voor een bepaald doel worden verzameld, er in beginsel niet op bedacht hoeft te zijn dat gegevens door een andere instantie dan waarmee hij contact heeft gehad, voor een heel ander doel worden gebruikt.
Maar, zo wordt er vervolgd op p. 12, is het volgens de memorie van toelichting wel “wenselijk om, indien daartoe een duidelijke noodzaak bestaat, ruimte te scheppen voor een samenwerkingsverband waaraan deelnemers persoonsgegevens verstrekken voor een ander doel dan waarvoor zij deze hebben verzameld, ook als dit onverenigbaar is met dat oorspronkelijke doel.” Ook verderop in diezelfde alinea wordt benadrukt:
De grondslagen voor verwerking van persoonsgegevens bij of krachtens de WGS zijn gericht op een doel van zwaarwegend algemeen belang dat niet op voorhand verenigbaar is met de doelen waarvoor de deelnemers de te verstrekken gegevens hebben verzameld.
Eenvoudig gezegd komt het erop neer dat het weliswaar de intentie van de gegevensuitwisseling is om een specifiek doel na te streven, maar dat de informatie wel degelijk voor een ander doeleind uitgewisseld en ingezet mag worden. Dat is in strijd met het zgn. doelbindingsbeginsel: je mag informatie die voor doeleind A is verkregen, niet zomaar inzetten voor doeleind B.
De WGS is bedoeld om het doelbindingsbeginsel te omzeilen
De MvT vermeldt daarbij (nog steeds op p. 12) dat art. 6 lid 4 aanhef AVG bepaalt dat de verwerking voor een ander, onverenigbaar doel alleen dan mag, als dat een basis heeft “in het lidstatelijk recht”. Er moet, met andere woorden, een wet in formele zin aan ten grondslag liggen. Daar is de WGS dus voor bedoeld: op die manier wordt het van een wettelijke basis voorzien, zodat het op die manier AVG-proof wordt gemaakt.
Art. 6 lid 4 AVG luidt:
Wanneer de verwerking voor een ander doel dan dat waarvoor de persoonsgegevens zijn verzameld niet berust op toestemming van de betrokkene of op een Unierechtelijke bepaling of een lidstaatrechtelijke bepaling die in een democratische samenleving een noodzakelijke en evenredige maatregel vormt ter waarborging van de in artikel 23, lid 1, bedoelde doelstellingen houdt de verwerkingsverantwoordelijke bij de beoordeling van de vraag of de verwerking voor een ander doel verenigbaar is met het doel waarvoor de persoonsgegevens aanvankelijk zijn verzameld onder meer rekening met:
a) ieder verband tussen de doeleinden waarvoor de persoonsgegevens zijn verzameld, en de doeleinden van de voorgenomen verdere verwerking;
b) het kader waarin de persoonsgegevens zijn verzameld, met name wat de verhouding tussen de betrokkenen en de verwerkingsverantwoordelijke betreft;
c) de aard van de persoonsgegevens, met name of bijzondere categorieën van persoonsgegevens worden verwerkt, overeenkomstig artikel 9, en of persoonsgegevens over strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten worden verwerkt, overeenkomstig artikel 10;
d) de mogelijke gevolgen van de voorgenomen verdere verwerking voor de betrokkenen;
e) het bestaan van passende waarborgen, waaronder eventueel versleuteling of pseudonimisering.
Kortom: de hoofdregel staat in art. 6 lid 4 aanhef en sub a t/m e van de AVG. Die hoofdregel houdt in: gegevensuitwisseling voor een ander doel dan waarvoor die gegevens oorspronkelijk zijn verzameld, mag alleen dán wanneer het
- ofwel gebeurt met toestemming van de betrokkene (maar dat is hier nu juist nadrukkelijk niet de bedoeling),
- ofwel op basis van een wet in formele zin. Dat is hier de WGS.
Die WGS moet dan wel noodzakelijk zijn, in het licht van een “democratische samenleving”, in het licht van een van de doelstellingen die in art. 23 lid 1 sub a t/m j AVG zijn opgesomd. Daar staan allerlei criteria zoals de openbare veiligheid, criminele opsporing en vervolging, de bescherming van rechten en vrijheden van anderen.
Voldoe je niet aan een van de twee uitzonderingen in art. 6 lid 4 aanhef AVG, dan zal jij als verwerkingsverantwoordelijke (lees: als partner van een samenwerkingsverband) rekening moeten houden met alle criteria in art. 6 lid 4 sub a t/m e AVG. Je zal dus bijvoorbeeld moeten kunnen uitleggen wat het verband is tussen het doel waarvoor je de informatie hebt verzameld, en het (andere) doel waarvoor je de informatie vervolgens wil gaan inzetten (sub a). Ook zal je moeten kunnen verantwoorden wat de mogelijke gevolgen zijn voor de betrokken burger (sub d). Verder zal je passende waarborgen moeten treffen, zoals bijvoorbeeld versleuteling of pseudonimisering (sub e). Kortom: je wordt geconfronteerd met het doelbindingsbeginsel.
Dat zou in de praktijk bijna onuitvoerbaar zijn binnen de samenwerkingsverbanden zoals die nu allang bestaan. Op die praktische ontvoerbaarheid wordt ingegaan in de memorie van toelichting in paragraaf 3.3.2 (“Verwerking van gegevens binnen een samenwerkingsverband”). De memorie van toelichting merkt daarover onder meer op dat de samenwerkingspartners – zonder wettelijke grondslag – slechts informatie zouden mogen uitwisselen in een één-op-één relatie.
Het gevolg daarvan is dat er thans slechts suboptimale mogelijkheden zijn om binnen een samenwerkingsverband gegevens in een gemeenschappelijk informatiesysteem te verwerken ten behoeve van een gezamenlijk casusoverleg of een gezamenlijke data-analyse en de uitkomsten daarvan in dat systeem vast te leggen.
Wil jij, kortom, als overheid niet aan deze aanvullende criteria hoeven voldoen, dan zal je de gegevensuitwisseling dus mogelijk moeten maken met een wet in formele zin. Alleen dán kun je de huidige praktijk blijven voorzetten.
Die wet in formele zin moet dan wel voldoen aan de criteria in art. 23 lid 4 AVG, waaronder de openbare veiligheid (sub c), het voorkomen of opsporen van strafbare feiten (sub d), andere doelstellingen van algemeen belang zoals met name economische en financiële belangen, maar bijvoorbeeld ook de volksgezondheid en sociale zekerheid (sub e), en taken op het gebied van het openbaar gezag in een aantal sub a t/m e en sub g van de AVG omschreven gevallen. Hiervoor is de WGS dus bedoeld.
Dat is de enige mogelijkheid die je als overheid hebt, om te zorgen dat je informatie zou mogen uitwisselen voor een ander doeleind dan waarvoor die informatie oorspronkelijk is vergaard. De memorie van toelichting merkt dan ook op aan het slot van paragraaf 3.3.1:
De WGS bewerkstelligt dat verstrekking van persoonsgegevens door een deelnemer aan het samenwerkingsverband voor het doel van dat verband, niet verenigbaar hoeft te zijn met de oorspronkelijke doeleinden waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt.
Een wet in formele zin, zoals de WGS dat is, is de enige manier om het doelbindingsbeginsel te kunnen doorbreken. Dat is dan ook het doel van de WGS. Dat is bijzonder, aangezien de praktijk die in de WGS alleen maar wordt ‘geformaliseerd’, wordt al meer dan 10 jaar landelijk toegepast.
De Zorg- en Veiligheidshuizen (ZVH's)
Zoals gezegd, is de parlementaire controle van de AMvB’s waarvan de WGS zo ongeveer aan elkaar hangt, in essentie niet veel meer dan een wassen neus. Om inzichtelijk te maken hoe dat werkt, zoom ik in op de betrokkenheid van de Zorg- en Veiligheidshuizen (ZVH’s). Die worden in paragraaf 2.4 van de WGS geregeld (art. 2.24 t/m 2.32 WGS). Naar de Zorg- en Veiligheidshuizen wordt in veel documentatie kortweg verwezen als “de Veiligheidshuizen”.
Wat een Veiligheidshuis is, wordt omschreven in de versie uit 2017 van het document Gegevensuitwisseling in het zorg- en veiligheidsdomein: een juridisch handvat voor Veiligheidshuizen van de VNG (Vereniging voor Nederlandse Gemeenten). De definitie van de VNG luidt: “een (netwerk)samenwerkingsverband van publiekrechtelijke partijen zoals de politie, reclassering en gemeenten, en private partijen zoals GGZ-instellingen” (bijlage 4, p. 10, onder paragraaf 2.1).
Daarbij wijs ik er nog op dat het document niet ‘alleen’ van de VNG afkomstig is. Weliswaar kan het op de website van de VNG worden opgevraagd, maar op p. 8 onder paragraaf 1.3 (“Initiatiefnemers”) wordt duidelijk dat ook o.m. het Openbaar Ministerie en een aantal publieke en private organisaties betrokken zijn geweest. Daarbij valt op dat ook een aantal jeugdzorginstellingen hebben meegeschreven, waaronder het Leger des Heils Jeugdbescherming en Reclassering (LJ&R), de Raad voor de Kinderbescherming, en Jeugdzorg Nederland.
Kort samengevat gaat het om “de aanpak van ketenoverstijgende problematiek”. Aan de deelnemende organisaties (zowel overheidsorganen als private partijen) wordt steeds gerefereerd als ketenpartners (een bekende term voor wie goed vertrouwd is met de jeugdzorg). Onder het kopje “Doelstelling” (in paragraaf 2.1.1, nog steeds op p. 10) wordt voor de doelstelling van de Veiligheidshuizen verwezen naar het zgn. Landelijk Kader. Daarmee wordt het Landelijk Kader Veiligheidshuizen bedoeld. Daar wordt op p. 14, in paragraaf 3.2 onder het kopje “Doelstelling”, deze omschrijving gegeven:
De doelstelling van de samenwerking in Veiligheidshuizen is het bijdragen aan veiligheid(sbeleving) als onderdeel van het integrale veiligheidsbeleid: het voorkomen en verminderen van recidive, (ernstige) overlast, criminaliteit en maatschappelijke uitval bij complexe problemen, door een combinatie van repressie, bestuurlijke interventie en zorg.
Het valt op dat in paragraaf 2.1 (nog steeds p. 10) van de versie uit 2017 van het document Gegevensuitwisseling in het zorg- en veiligheidsdomein: een juridisch handvat voor Veiligheidshuizen duidelijk wordt vermeld dat er momenteel (dus in 2017) geen specifieke wetgeving bestaat waarin de organisatie, werkwijze en bevoegdheden van de Veiligheidshuizen zijn vastgelegd.
Zulke wetgeving bestaat ook nu nog steeds niet. Die wetgeving is de WGS, maar de WGS is nog niet ingevoerd. Die ligt nu juist ter beoordeling bij die Eerste Kamer als wetsvoorstel. Er is bestaat momenteel dus geen wettelijke basis voor de huidige praktijk van de samenwerkingsverbanden.
Dat plaatst de versie van juli 2020 van datzelfde document van de VNG in een bijzonder daglicht. Daarin wordt vrij uitgebreid ingegaan op de AVG. In hoofdstuk 2 wordt het algemeen juridisch kader geschetst. In feite geeft hoofdstuk 2 gewoon een opsomming van een aantal privacyregels. In hoofdstuk 3 wordt dan per deelnemende organisatie een rechtvaardiging gegeven waarom het geoorloofd zou zijn om informatie over burgers te verzamelen en te delen. In de inleiding van de versie van juli 2020, onder het kopje “Misverstand” op p. 6 onderaan t/m 7 bovenaan, vinden we de volgende passage:
Over samenwerkingsverbanden geldt vaak het volgende misverstand: er is een convenant, dus mogen partijen persoonsgegevens uitwisselen. Een convenant kan echter nooit de grondslag zijn voor gegevensuitwisseling en een convenant kan de wettelijke regels nooit doorbreken. Het is niet mogelijk om op basis van een convenant een partij gegevens te laten ontvangen die zij normaliter niet zouden mogen hebben. Gegevensuitwisseling mag alleen plaatsvinden als daarvoor een wettelijke grondslag bestaat. Dat betekent voor overheden dat zij een allereerst moeten beschikken over een expliciete wettelijke taak. Ongeacht de inhoud van het convenant moeten partijen zich houden aan de voor hen geldende wettelijke regels voor het uitwisselen van persoonsgegevens. Het is aan te bevelen om een samenwerkingsconvenant – en eventueel een daarbij behorend privacy-protocol – op te stellen voor het samenwerkingsverband. Hierin wordt de intentie om samen te werken vastgelegd en worden belangrijke samenwerkingsafspraken, zoals het doel of de doelen van de samenwerking en de gegevensverwerking, dat wil zeggen de gegevensuitwisseling tussen partijen en de verwerkingsactiviteiten binnen het samenwerkingsverband, nader uitgewerkt.
De VNG is er duidelijk over. Nogmaals:
Het is niet mogelijk om op basis van een convenant een partij gegevens te laten ontvangen die zij normaliter niet zouden mogen hebben. Gegevensuitwisseling mag alleen plaatsvinden als daarvoor een wettelijke grondslag bestaat. Dat betekent voor overheden dat zij […] allereerst moeten beschikken over een expliciete wettelijke taak.
De VNG signaleert dus zelf dat het niet enkel mag op basis van een convenant. Vervolgens gaat de tekst in diezelfde alinea dan verder met: “Het is aan te bevelen om een samenwerkingsconvenant […] op te stellen voor het samenwerkingsverband.”
Deze kromme redenering is mijns inziens aan niemand uit te leggen. Ik moet bekennen dat ik hem een aantal keren moest lezen, en daarbij dacht: “menen zij dit nu serieus?”. De redenering komt neer op het volgende:
- Het is een misverstand om te veronderstellen dat dit zomaar mag zonder wettelijke grondslag.
- Die wettelijke grondslag moet er zijn; het mag niet slechts op basis van een convenant.
- Het is aan te bevelen om convenanten af te sluiten.
De redenering komt, in logisch-abstracte termen, neer op:
- We willen resultaat X;
- A is daarvoor verplicht; het mag niet slechts met B;
- er is geen A, en onvoldoende B;
- daarom moet er meer B komen, zodat we resultaat X bereiken.
In paragraaf 1.2 (p. 7 t/m 8) wordt dan nog vermeld dat er meerdere wetten zijn waarin wettelijke grondslagen kunnen worden gevonden voor het uitwisselen van persoonsgegevens. Daarbij worden (in de tweede alinea) de AVG genoemd, de Wet geneeskundige behandelovereenkomst (wat, anders dan veel mensen denken, eigenlijk geen aparte wet is maar gewoon is geregeld in afdeling 7.7.5 BW, art. 7:446 t/m 7:468 BW), de Jeugdwet, de Wet politiegegevens, de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg), en de Reclasseringsregeling 1995.
Op die manier wordt er door de VNG in feite wat gewichtig gedaan, alsof de privacyregels één groot moeras van regelgeving zouden vormen. Daarbij wordt er dan onderaan p. 7 vermeld: “Het toepassen van de verschillende wettelijke regels kan soms lastig zijn, bijvoorbeeld omdat de wetgeving niet altijd een pasklaar antwoord biedt op de vraag of gegevens uitgewisseld mogen worden.” Juist daarom zou het dan zo belangrijk zijn dat er handvatten worden gegeven om duidelijker te maken wat wel en niet mag, en juist daarom zouden er convenanten moeten worden afgesloten. Dan pas zou iedereen begrijpen waar hij aan toe is. Zoals vermeld bovenaan p. 8, heeft dit “als doel een eenduidige uitleg [te geven] van de kaders waarbinnen professionals binnen het samenwerkingsverband kunnen opereren”.
De wettelijke hoofdregel is en blijft echter duidelijk voor alle betrokkenen, en wordt door de VNG zelf kernachtig samengevat in de inleiding van het document:
Het is niet mogelijk om op basis van een convenant een partij gegevens te laten ontvangen die zij normaliter zouden mogen hebben. Gegevensuitwisseling mag alleen plaatsvinden als daarvoor een wettelijke grondslag bestaat. Dat betekent voor overheden dat zij […] allereerst moeten beschikken over een expliciete wettelijke taak.
Juist daarvoor is de WGS bedoeld. Die is echter nog niet van kracht. De WGS is weliswaar aangenomen door de Tweede Kamer, maar ligt nog ter beoordeling bij de Eerste Kamer. Op dit moment is het, kortom, een duidelijk verhaal: zoals de VNG zelf duidelijk aangeeft, mogen er door de samenwerkingsverbanden geen gegevens worden uitgewisseld, want er bestaat geen wettelijke grondslag voor.
De samenwerkingsverbanden zijn al jaren operationeel
Het mag dus nadrukkelijk niet, ook naar het eigen letterlijke zeggen van de VNG, de Nationale Politie, GGZ Nederland, Leger des Heils Jeugdbescherming en Reclassering, Jeugdzorg Nederland, Reclassering Nederland, de Raad voor de Kinderbescherming, Slachtofferhulp Nederland, de Dienst Justitiële Inrichtingen, woningbouwcorporatie Aedes, de Landelijke Vereniging van Managers Veiligheidshuizen, bureau Halt, en het Ministerie van Justitie en Veiligheid:
Niettemin gebeurt het toch. Al jaren. In maart 2010 bracht het Ministerie van Justitie een publicatie Werken aan recidivereductie uit, waar minister van Justitie en Veiligheid Hirsch Ballin en staatssecretaris Albayrak zich lovend uitlaten over de successen van de Veiligheidshuizen. Daarbij wordt gelijk in de inleiding al vermeld dat de Veiligheidshuizen onlangs landelijke dekking hebben bereikt. Het gebeurt dus in heel Nederland.
In een convenant dat al dateert van 2012 hebben een aantal Friese gemeenten, de GGZ, de politie, de Raad voor de Kinderbescherming, het Leger des Heils, Verslavingszorg Noord Nederland, Reclassering Regio Noord Nederland, Bureau Jeugdzorg Friesland en de PI Leeuwarden de handen ineen geslagen om informatie uit te wisselen. Op grond van art. 17.4 van dat convenant mochten er tussentijds nieuwe ketenpartners toetreden. Of dat inderdaad gebeurd is, is lastig te achterhalen. In art. 7 (“Privacy en uitwisseling van gegevens”) is de privacy van de betrokken burgers slechts summier geregeld. De derde bulletpoint valt speciaal op: “Partners worden verplicht zich te houden aan de hiervoor genoemde wettelijke bepalingen […]” Dat is opmerkelijk omdat de wet deze vorm van gegevensuitwisseling helemaal niet toelaat.
Sterker nog, in het Jaarverslag RIEC’s 2008 en 2009 wordt onderaan p. 9 (onder het kopje “2.2 Samenwerking”) al verwezen naar de samenwerking met de Veiligheidshuizen:
Ten derde wordt er een verbinding gelegd met de veiligheidshuizen om mogelijke relaties te kunnen ontdekken tussen veelvoorkomende criminaliteit en georganiseerde misdaad.
In september 2008 stuurden een aantal toenmalige bewindslieden, waaronder minister van justitie dr. Ernst Hirsch Ballin, en de voorzitter van het college van procureurs-generaal mr. H.N. Brouwer, een brief aan de tweede kamer met de titel “Bestuurlijk akkoord: Geïntegreerde Decentrale Aanpak Georganiseerde Misdaad”. In die brief wordt gesuggereerd dat het in het belang van de bestrijding van mensenhandel, georganiseerde hennepteelt, vastgoedfraude en witwassen is om op decentraal niveau breder te gaan samenwerken.
Er wordt gesproken over een “geïntegreerde aanpak”. Op p. 2, onder het kopje “Het doel van dit Bestuurlijk Akkoord is drieledig”, de eerste bulletpoint, wordt gezegd:
Het gaat […] om samenwerking tussen gelijkwaardige partners waarin de verantwoordelijkheid van iedere individuele partner om per concreet geval (of het nu gaat om gegevensuitwisseling of om een interventie) een eigen afweging te maken, door de andere partners wordt gerespecteerd. Dit laat onverlet dat partijen elkaar aanspreken om ieders bijdrage in de interventiemogelijkheden ten volle te benutten.
Dat betekent dat alle ketenpartners dus gelijkwaardig zijn, en elkaars inschattingen zoveel mogelijk moeten respecteren. Overweegt de ene ketenpartner dat bijv. een bepaalde interventie noodzakelijk zou zijn, dan zullen de andere ketenpartners dat in beginsel voor waar aannemen en dat ook weer in hun eigen afwegingen betrekken. Op die manier kan het gebeuren dat er ergens in de keten onjuiste informatie opduikt, of informatie die uit de juiste context wordt gehaald; die informatie kan dan uiteindelijk ergens anders in de keten in een interventie uitmonden.
In 2010 stuurde minister Hirsch Ballin een wijzigingsvoorstel voor de Gemeentewet naar de Tweede Kamer “in verband met de versteviging van de regierol van de gemeente ten aanzien van het lokaal veiligheidsbeleid” (bijlage 13). Het wetsvoorstel strekt o.a. tot het toevoegen van een nieuw art. 148a aan de Gemeentewet, met daarin de verplichting voor iedere gemeenteraad om eens in de vier jaar een zgn. “integraal veiligheidsplan” op te stellen.
In de memorie van toelichting wordt (op p. 1, tweede alinea) vermeld:
Gemeenten staan voor de opgave een coördinerende rol te vervullen voor de activiteiten van verschillende partijen die bijdragen aan de veiligheid van hun burgers. Dat vereist samenwerking met en tussen uiteenlopende partijen als gemeentelijke diensten, politie, Openbaar Ministerie, Bureau Halt, reclassering, welzijnswerk, jongerenwerk, bureau jeugdzorg, GG&GD, diverse andere (geestelijke)gezondheidsinstellingen, lokaal en regionaal onderwijs, woningcorporatie, horeca, bedrijfsleven (al dan niet in verenigingsverband) bewoners (al dan niet in verenigingverband), en belangengroepen, enz.
Daartoe zouden dan twee maatregelen moeten worden genomen: het invoeren van een zorgplicht voor de burgemeester, en de verplichting voor iedere gemeenteraad tot het vaststellen van een “integraal veiligheidsplan”. Het gaat nu vooral om dat integraal veiligheidsplan. Op p. 2, vijfde alinea, wordt vermeld dat dit lokaal veiligheidsbeleid “aan kracht [wint] indien zij democratisch kan worden gelegitimeerd.” Daarbij wordt dan vermeld dat om “lokale veiligheid” te bereiken, “de inzet van een scala aan partijen nodig [is].”
Welke partijen dat precies zijn, wordt duidelijk in paragraaf 2.1 (“Versterking regierol”) op p. 3. Daar vinden we eerst een lange opsomming van doelen die tenminste nog gedeeltelijk samenvallen met de oorspronkelijke doelstelling in het Bestuurlijk akkoord: Geïntegreerde Decentrale Aanpak Georganiseerde Misdaad om in te zetten op de bestrijding van mensenhandel, georganiseerde hennepteelt, vastgoedfraude en witwassen, waartoe dan op decentraal niveau meer moet worden samengewerkt. Het wordt wel wat breder getrokken. In de opsomming vinden we: “verminderen van overlast, de aanpak van alcohol- en drugsproblematiek, coffeeshops, de bestuurlijke aanpak van criminaliteit, polarisatie en radicalisering, huiselijk geweld, uitgaans- en horecabeleid, verbeteren van veiligheidsgevoelens en leefbaarheid, beleid gericht op specifieke doelgroepen (zoals veelplegers, hangjongeren en verslaafden) en beleid inzake de handhaving van de Algemeen Plaatselijke Verordening.”
Vervolgens wordt hier echter nog het nodige aan toegevoegd, waarbij dan wordt ingespeeld op “het veiligheidsgevoel van burgers”:
Het gaat daarbij ook om het veiligheidsgevoel van burgers zoals dit mede wordt beïnvloed door de inrichting van de openbare ruimte en beleid inzake jeugd, (geestelijke) gezondheidszorg, wonen, wijken, werk en scholing.
Samenwerking en onderlinge afstemming op al deze gebieden zou dus nodig zijn om “lokale veiligheid” te bereiken, waarbij dat merkbaar wordt opgehangen aan het “veiligheidsgevoel van burgers” en op die manier dus in het gevoelsmatige wordt getrokken. Daarbij wordt ook de term “verbindend” geïntroduceerd: “[De gemeenten] proberen daarbij verbindend te werken: in dialoog met burgers, bedrijven, instellingen en andere (overheids)organisaties”.
Daarbij is het er hier eigenlijk om te doen om de regionale samenwerkingsverbanden van een wettelijke basis te voorzien; in dit geval door de Gemeentewet aan te passen. Er is niet noodzakelijkwijs veel ‘verbindends’ aan een Zorg- en Veiligheidshuis. Ik wijs nogmaals op de definitie van de VNG en een aantal andere betrokken partijen zoals het OM en het Legers des Heils: “een (netwerk)samenwerkingsverband van publiekrechtelijke partijen zoals de politie, reclassering en gemeenten, en private partijen zoals GGZ-instellingen”. In het gehele document Gegevensuitwisseling in het zorg- en veiligheidsdomein: een juridisch handvat voor Veiligheidshuizen is niets terug te vinden over ‘verbinden’ en ‘de dialoog aangaan’, maar wel over het verzamelen en onderling uitwisselen van (vertrouwelijke) informatie over burgers.
Het “integraal veiligheidsplan” dat in een nieuw art. 148a aan de Gemeentewet zou moeten worden toegevoegd, keert overigens ook weer terug op p. 68 en 69 van het document Gegevensuitwisseling in het zorg- en veiligheidsdomein uit 2017. In de versie van 2020 keert het terug op p. 36 onder het kopje “Driehoeksoverleg”, waar er wordt geschreven: “De gemeente stelt op grond van artikel 38b Politiewet 2012 in het integraal veiligheidsplan (IVP) de doelen vast die de gemeente nastreeft op het gebied van handhaving van de openbare orde.” Daar wordt er dus democratische legitimatie van de bestaande praktijk gezocht op basis van het integraal veiligheidsplan, terwijl het – andersom – in 2010 nog de vraag was welke democratische legitimatie er überhaupt gezocht kon worden voor het hele bestaan van dat integraal veiligheidsplan. Daarvoor moest nu juist de Gemeentewet worden aangepast.
Ook in het Landelijk Kader Veiligheidshuizen is het integraal veiligheidsplan terug te vinden, in paragraaf 5.4 op p. 24. In die context wordt nadrukkelijk het Veiligheidshuis genoemd: “Voor een sterke positionering van het Veiligheidshuis is het raadzaam dat de positie en doelstelling van het Veiligheidshuis wordt beschreven, en daarmee geborgd, in het lokale en/of regionale integrale veiligheidsplan.” Het lijkt duidelijk dat er een bepaalde samenhang bestaat tussen dit voorstel om een nieuw art. 148a aan de Gemeentewet toe te voegen, en de Zorg- en Veiligheidshuizen.
Op 4 juni 2013 heeft toenmalig minister van Veiligheid en Justitie Opstelten de Tweede Kamer bij brief laten weten dat er geen noodzaak meer bestond om gemeenten te verplichten tot het opstellen van een integraal veiligheidsplan: “Nu inmiddels 90% van de gemeenten over een integraal veiligheidsplan beschikt, acht ik het evenwel niet noodzakelijk om het vaststellen als een wettelijke verplichting vast te leggen.”
Wat dit alles laat zien, is dat publieke en private ketenpartners al sinds jaar en dag optrekken in samenwerkingsverbanden. Daarbij spelen met name de Zorg- en Veiligheidshuizen een belangrijke rol, maar er wordt ook al jarenlang actief informatie uitgewisseld met andere instanties zoals bijvoorbeeld de Belastingdienst. Intussen zie je tegelijkertijd dat er voorzichtig op allerlei manieren is gezocht naar een wettelijke basis, om de reeds bestaande praktijk van democratische legitimatie te voorzien. Daarbij wordt dan steeds gesuggereerd dat het erg belangrijk is om meer op regionaal te gaan samenwerken en informatie te delen, maar er wordt eigenlijk nergens echt duidelijk op gezinspeeld dat dat allang zo gebeurt. In feite wordt er gedaan alsof het allemaal nieuw is.
Bovendien worden vooral zware vormen van criminaliteit benadrukt, die dit allemaal noodzakelijk zouden maken. Dan wordt bijv. de georganiseerde misdaad genoemd, hennepteelt, witwassen, en ook belastingfraude wordt expliciet genoemd. Pas als je goed doorleest, kom je er achter dat het veel breder is: het blijkt dan ook te gaan om kwesties rondom zorg en maatschappelijk welzijn. Dat wordt allemaal heel breed en vaag geformuleerd, en er worden dan termen gebruikt die voor veel mensen herkenbaar zijn, zoals ‘het gevoel van veiligheid’, ‘verbinden’, ‘de dialoog aangaan’. De werkelijkheid met de Zorg- en Veiligheidshuizen is dat zij niet zozeer de dialoog zoeken mét de burger, maar óver de burger.
Dat mag niet zomaar, zoals o.a. de VNG en andere betrokken partijen zelf ook toegeven, en daarom wordt er gezocht naar manieren om het toch van enige democratische legitimatie te voorzien. Het ene moment wordt er gezocht naar een manier om het integraal veiligheidsplan te legitimeren en moet dat gebeuren door de Gemeentewet aan te passen, terwijl het volgende moment de (jaren later nog steeds bestaande) praktijk van het integraal veiligheidsplan nu juist wordt opgevoerd om weer iets anders van legitimiteit te voorzien. Op die manier wordt het één grote en onoverzichtelijke brij die niemand nog snapt.
Terug naar het wetsvoorstel WGS. In het wetsvoorstel zoals dat naar de Tweede en Eerste Kamer is gegaan, wordt gelijk al in de considerans (de inleiding bovenaan; bijlage 1) de indruk gewekt “dat het wenselijk is een wettelijk kader te scheppen voor de gezamenlijke verwerking van gegevens door bepaalde samenwerkingsverbanden ten behoeve van een doelstelling van zwaarwegend algemeen belang en daarbij de nodige waarborgen op te nemen voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer”.
Ook in de inleiding van de memorie van toelichting (helemaal onderaan p. 1 t/m p. 2) wordt het gepresenteerd alsof het om een nieuwe behoefte zou gaan:
De behoefte aan dit wetsvoorstel wordt ingegeven door de wens om maatschappelijke vraagstukken meer dan voorheen van een integrale aanpak te voorzien, waarbij verschillende instanties uit de overheid maar soms ook de private sector met elkaar samenwerken om dat vraagstuk aan te pakken.
Ook in de tweede paragraaf, onder het kopje “2. Aanleiding” op p. 3, wordt het gepresenteerd alsof er sinds 14 december 2014 zou worden nagedacht over een brede en integrale benadering van de aanpak van fraude. Er wordt wel terloops opgemerkt dat “overheidsorganisaties sinds een aantal jaren in toenemende mate in multidisciplinaire samenwerkingsverbanden opereren om aan die brede en integrale aanpak gestalte te geven”, maar dit wordt vaag gehouden. Wat er niet bij wordt vermeld, is dat het om een gevestigde praktijk gaat die al minstens 10 of 15 jaar bestaat, en in ieder geval al ruim vóór december 2014. Maar daarover zwijgt de memorie van toelichting.
Het is minstens bijzonder te noemen dat iets wat al sinds jaar en dag een gevestigde praktijk is, en waarvan nota bene de opstellers van een handvat dat in 2017 al bestond woordelijk erkennen dat het eigenlijk niet conform de wet is, ineens – en pas in 2018 – alsnog van een wettelijke grondslag moet worden voorzien. Dit betrof dezelfde periode dat in de Tweede Kamer kritische vragen werden gesteld over de misstanden die wij intussen hebben leren kennen onder de noemer “Toeslagenaffaire”. Ik durf niet uit te sluiten dat dit aan elkaar gerelateerd is.
Internetconsultatie 2018
Ook al betreft het dus een praktijk die al ruim een decennium in zijn huidige vorm bestaat, heeft het Ministerie van Justitie en Veiligheid ervoor gekozen om de reeds bestaande praktijk ineens alsnog te formaliseren, op een manier alsof het om ‘iets nieuws’ zou gaan. Dat is de WGS geworden.
Voorafgaand aan de parlementaire behandeling van de WGS heeft het Ministerie van Justitie en Veiligheid een internetconsultatie georganiseerd. Dat houdt in dat iedere burger en iedere organisatie zijn of haar zienswijze naar voren mag brengen. Die worden gebundeld en kunnen dan een rol spelen bij de behandeling door de Tweede en Eerste Kamer. Op de internetconsultatie zijn in totaal 53 reacties binnengekomen.
Een aantal van de reacties is opvallend negatief van toonzetting. Zo waarschuwt de reactie van Amnesty International op p. 2 dat de WGS onvoldoende tegemoetkomt aan het vereiste in art. 8 lid 2 EVRM dat een beperking van het recht op privacy bij wet moet zijn voorzien en “noodzakelijk moet zijn in een democratische samenleving.” Omdat de informatie in het geheim wordt verwerkt, vraagt dat om sterke waarborgen. De waarborgen in de WGS voldoen volgens Amnesty International niet. Verder is de doelomschrijving “van zwaarwegend algemeen belang” te ruim en te vaag. De aard en omvang van de gegevensverwerking is weinig afgebakend, terwijl dat nu juist wel van belang is om in concrete gevallen te kunnen beoordelen of het eigenlijk wel proportioneel is.
Verder mag weliswaar onder omstandigheden de doelbinding doorbroken worden (bijvoorbeeld: informatie wordt verzameld om fiscale redenen, die vervolgens terechtkomt bij Veilig Thuis en een rol gaat spelen in jeugdzorg), maar de AVG stelt daaraan wel zeer strikte voorwaarden. Daarover merkt Amnesty International op p. 3 onder meer op: “De AVG biedt onder strikte voorwaarden om van doelbinding af te wijken, maar het is opmerkelijk dat de conceptwet van de uitzondering de norm lijkt te maken.”
Ook waarschuwt Amnesty International dat de waarborgen voor het recht op non-discriminatie onvoldoende zijn. Er wordt daarbij gewaarschuwd (op p. 5): “Zowel publieke als private actoren moeten risico’s op discriminatie voorkomen en aanpakken in het ontwerp, de verdere ontwikkeling en het gebruik van algoritmes en andere analysemethodes.” Dat de WGS niet ingaat op de gevolgen voor het recht om niet gediscrimineerd te worden, en op de voorzorgsmaatregelen die de samenwerkingsverbanden daartoe moeten nemen, wordt door Amnesty International benoemd als een tekortkoming. In die context wordt het risico op (etnisch) profileren genoemd op p. 6.
Dan wordt er nog op gewezen dat het recht op een eerlijk proces (art. 6 EVRM) onder druk staat, omdat er een ongelijkwaardige procespositie van partijen kan ontstaan (onderaan p. 7). De ene partij beschikt immers over ‘big data’, en de andere niet. Dat zorgt voor een machtsdisbalans.
Verder wordt gewezen op de druk die er met de WGS komt te staan op het recht op toegang tot een effectief rechtsmiddel (art. 13 EVRM):
Hierdoor zal het voor veel individuen onduidelijk zijn hoe een resultaat en een daaruit voortvloeiend besluit tot stand zijn gekomen. Soms zal het simpelweg niet zichtbaar zijn of er sprake is van een benadeling in een concrete situatie. Hierdoor is het lastig voor een betrokkene om actie te ondernemen tegen een besluit en daaruit voorkomende interventies en maatregelen die inbreuk maken op de mensenrechten, zoals het recht om niet gediscrimineerd te worden.
Mogelijk verband met Toeslagenaffaire
Naar aanleiding van deze reactie van Amnesty International plaats ik nog de volgende opmerking.
Het lijkt erop alsof Amnesty International hier in feite al impliciet, en zonder het zich op dat moment te realiseren, waarschuwt voor een toeslagenaffaire of een jeugdzorgaffaire. Het zou kunnen gebeuren dat er vanuit de Belastingdienst een signaal gaat naar de gemeente dat iemand een schuld heeft opgebouwd of als een (potentiële) fraudeur is aangemerkt. Als de gemeente dit terugkoppelt met het wijkteam, heb je kans dat dat weer een eigen leven gaat leiden.
Op dat moment ben je als ouder al in de stress omdat het financieel niet goed gaat (zonder dat je doorhebt wat er aan de hand is), en staan er mensen van een gecertificeerde instelling (GI) op de stoep om over je kinderen te praten, op signaal van de Belastingdienst. Als jij dan als ouder gestrest reageert en je afvraagt wat er nu eigenlijk aan het gebeuren is, en je uit dat wellicht op een wat emotionele manier, heb je vervolgens kans dat er een rood kruisje achter je naam komt te staan (emotioneel instabiel), zodat eerst je kinderen worden weggehaald in het kader van een spoeduithuisplaatsing, waarna er vervolgens pas een onderzoek wordt ingesteld. In dat onderzoek sta je er dan bovendien al slecht op.
Een ander scenario is dat het wijkteam suggereert dat het misschien verstandiger zou kunnen zijn om maar mee te werken aan een vrijwillige uithuisplaatsing. Dan komt er geen rechter aan te pas, en – zo wordt er dan bij gezegd – dan beland je niet in het rechterlijke circuit. Als je op dat moment als ouder toch al onder hoge druk stond, word je op die manier verder onder druk gezet om maar mee te werken aan een vrijwillige uithuisplaatsing. Wat er dan niet bij wordt gezegd, is dat je naderhand onvermijdelijk alsnog in het rechtelijke systeem beland gaat raken. Op die manier word je bewust op het verkeerde spoor gezet.
Hierin zou wellicht een verklaring gelegen kunnen zijn voor de uithuisgeplaatste kinderen waarmee sommige slachtoffers van de Toeslagenaffaire zich geconfronteerd zien. Uit het verslag Ongekend onrecht van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (bijlage 19) wordt dit nergens echt duidelijk; het lijkt niet alsof er nader is doorgevraagd over de rol van de samenwerkingsverbanden en bijv. de RIEC’s of de Veiligheidshuizen. Het zou mij zinvol lijken om dat nader uit te zoeken.
Reactie college voor de Rechten van de Mens
Een van de ingezonden reacties was van het College voor de Rechten van de Mens. Het College is een onafhankelijke toezichthouder op de mensenrechten in Nederland en is bij wet ingesteld.
De reactie van het College liegt er niet om. Het College wijst er in de aanhef van het advies al op “dat dit voorstel ingrijpende gevolgen heeft voor het recht op respect voor het privéleven van alle burgers en onvoldoende waarborgen bevat om dit recht te beschermen.”
De WGS roept namelijk één regime in het leven dat van toepassing is op diverse soorten problematiek. Zo geldt het voor het voorkomen en bestrijden van georganiseerde criminaliteit, maar blijkens de Memorie van Toelichting ook voor het aanpakken van verschillende vormen van fraude, zoals zorg-, belasting-, en sociale zekerheidsfraude.1 De gegevens van burgers die vanwege allerlei activiteiten, zoals het aanvragen van een uitkering, toeslag of subsidie verzameld zijn, kunnen straks worden gecombineerd en door meerdere instanties worden bekeken, ook door instanties die niet bij de gegevensverzameling betrokken waren, zoals private partijen.
- Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
- Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Er wordt op gewezen dat op grond van art. 8 EVRM een inbreuk op het mensenrecht op eerbiediging van het privé- en gezinsleven slechts gerechtvaardigd is op één van de gronden in lid 2, en zolang daarin “bij wet” (lees: bij wet in formele zin) is voorzien. Daarnaast wijst het College op een aantal aanvullende kwaliteitseisen aan die wettelijke grondslag, zoals die volgen uit jurisprudentie van het Europees Hof. Daarbij wordt in voetnoot 3 onderaan p. 1 expliciet verwezen naar EHRM Kruslin t. Frankrijk, 24 april 1990, App. No. 11801/85, paragraaf 27. Die paragraaf 27 luidt:
The expression “in accordance with the law”, within the meaning of Article 8 § 2 (art. 8-2), requires firstly that the impugned measure should have some basis in domestic law; it also refers to the quality of the law in question, requiring that it should be accessible to the person concerned, who must moreover be able to foresee its consequences for him, and compatible with the rule of law.
Ook wordt verwezen naar EHRM Malone t. het Verenigd Koninkrijk, 2 augustus 1984, App. No. 8691/79 (bijlage 10), paragraaf 67. Niet alleen paragraaf 67 is interessant, maar eigenlijk loopt dit helemaal door tot en met paragraaf 74. Dit ziet op de vraag of de informatievergaring waar het in die procedure over ging, eigenlijk wel “noodzakelijk” was “in een democratische samenleving.” Is het niet “noodzakelijk in een democratische samenleving”, dan mag het niet.
Het College concludeert dat de algemene formuleringen van de WGS niet verenigbaar zijn met art. 8 EVRM, omdat het wetsvoorstel onvoldoende specifieke eisen stelt aan het delen en verwerken van gegevens (reactie College voor de Rechten van de Mens, p. 2 bovenaan). Daarbij hekelt het College de abstracte termen waarin in de WGS wordt gesproken over gegevensdeling en gegevensverwerking. Het voorstel bevat niet de nauwkeurig omschreven eisen die het Europees Hof van dergelijke wetgeving vraagt.
De WGS ziet op een breed spectrum aan gegevens, en kan alle doelen dienen die vallen onder de noemer “zwaarwegend algemeen belang”:
Het samenwerkingsverband heeft tot taak gegevens te verwerken voor zover dat noodzakelijk is voor de vervulling van een bij algemene maatregel van bestuur uitdrukkelijk omschreven, welbepaald en gerechtvaardigd doel van zwaarwegend algemeen belang […]
Daarover merkt het College op:
Wat onder “zwaarwegend algemeen belang” moet worden verstaan, is echter onvoldoende duidelijk uitgewerkt. Volgens de toelichting zou dit bijvoorbeeld “strafrechtelijke preventie en handhaving” kunnen omvatten, maar blijkens de voorbeelden ook zorg- en sociale zekerheidskwesties die evident minder zwaarwegend zijn dan het bestrijden van verschillende vormen van criminaliteit.4 Het is daardoor ook onduidelijk hoe dit criterium in de toekomst verder ingevuld gaat worden, en welke belangen allemaal onder dit begrip geschaard gaan worden.
Onder het kopje “Discretionaire bevoegdheid te ruim” helemaal onderaan p. 2, wordt opgemerkt over de mogelijkheid om samenwerkingsverbanden aan te wijzen bij AMvB:
Hiermee geeft de WGS een vrijwel onbeperkte discretionaire bevoegdheid, een vrijbrief, aan de uitvoerende macht om een eigen afweging te maken zonder parlementaire controle.
Over de abstracte bewoordingen en de brede reikwijdte van de WGS merkt het college op dat daarmee mogelijk wordt gemaakt “dat in de toekomst een “glijdende schaal” ontstaat met betrekking tot gegevensdeling.” Het College licht daarop toe (bovenaan p. 3):
Het risico is namelijk dat dit delen van gegevens in eerste instantie wordt toegestaan in het kader van bewijsvergaring in straf- of bestuursrechtelijk onderzoek naar ernstige, maatschappij-ondermijnende criminaliteit, en in een vervolgstadium ook naar de minder zware vormen hiervan of naar mogelijke zorgfraude, zoals hierboven al aangegeven.
Verder hekelt het College de onvoldoende waarborgen die de WGS biedt om burgers te beschermen tegen willekeur. De WGS in zijn huidige vorm kan uitmonden in “misbruik en automatische besluitvorming”. Van automatische besluitvorming weten wij intussen dat dit bijv. discriminatie van minderheden in de hand kan werken, wat in strijd is met art. 1 Grondwet.
Het College wijst erop dat bepaalde groepen mogelijk onevenredig getroffen worden door de WGS en extra bescherming verdienen. Het zal, naar het inzien van het College, over het algemeen toch vooral gaan om sociaaleconomisch zwakkere groepen. “Van deze mensen zijn echter al relatief meer gegevens bekend bij overheidsinstanties dan van de sociaaleconomisch sterkere groepen, omdat zij in hun dagelijks leven vaker voor hulp of ondersteuning bij overheidsdiensten moeten aankloppen. De WGS leidt in potentie tot proliferatie van gegevens van deze mensen bij overheidsinstanties en private partijen, terwijl dat wellicht niet noodzakelijk is en niet in verhouding staat tot het beoogde doel.”
Advies van de Autoriteit Persoonsgegevens
Nadat de WGS door de Tweede Kamer met meerderheid van stemmen was aangenomen, is het wetsvoorstel voor advies aan de Autoriteit Persoonsgegevens gezonden. Na twee eerdere uitgesproken negatieve adviezen, heeft de Autoriteit Persoonsgegevens hierop gereageerd met een uitgebreid advies van 9 november 2021.
De Autoriteit Persoonsgegevens gaat ervan uit (p. 2) dat het wetsvoorstel bedoeld is voor “[h]et voorkomen en bestrijden van ernstige en ondermijnende criminaliteit.” In feite is dat niet helemaal juist, omdat de WGS veeleer bedoeld lijkt te zijn om een gevestigde praktijk, die al ruim een decennium bestaat, van informatiedeling door samenwerkingsverbanden alsnog van wettelijke legitimatie te voorzien. Dat wordt er door de minister alleen niet duidelijk bij gezegd: noch in het wetsvoorstel zelf, noch in de memorie van toelichting.
Ook dit advies liegt er niet om. Op p. 2 onder het kopje “Algemene notie: uitholling van beginselen” is te lezen:
Verdere aanpassingen zijn echter nog dringend noodzakelijk om uitholling van beginselen (met name de onschuldpresumptie, doelbindingsbeginsel, transparantiebeginsel en het beginsel van dataminimalisatie) en daarmee Kafkaëske toestanden voor grote aantal mensen, te voorkomen.
De Autoriteit Persoonsgegevens is bezorgd dat het voorstel “leidt tot een ernstige beperking van het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens”, en dat het op onderdelen “in strijd komt met de eisen die voortvloeien uit het grondrecht van bescherming van persoonsgegevens.” Er is noodzaak voor “duidelijke regels over wanneer de verbanden in actie mogen komen omdat anders het risico bestaat dat iedere burger door de mangel van de samenwerkingsverbanden wordt gehaald hetgeen verregaande consequenties kan hebben voor betrokkene”.
Verderop (namelijk op p. 10) wordt nog eens benadrukt: “Voorafgaande algemene noties wijzen erop dat het voorstel kan leiden tot Kafkaëske toestanden voor grote aantallen mensen.” Op p. 11 (hoofdstuk 3: Toetsing, onder het kopje “1. Ernst van de inbreuk) wordt gewaarschuwd: “Het is klip en klaar dat de verwerkingen door samenwerkingsverbanden vaak een ernstige inbreuk op het privéleven van betrokkene en de bescherming van zijn of haar persoonsgegevens opleveren.” Daarbij wordt dan het voorbeeld van de RIEC’s gegeven, die allerlei fiscale gegevens over burgers verzamelen, maar bijv. ook “gegevens over de woonsituatie”, “financiële gegevens”, “fiscale gegevens”, “voertuiggegevens”, “gegevens over seksueel gedrag of geaardheid”, “politiegegevens en justitiële gegevens”, en nog een heleboel meer.
De Autoriteit merkt in dit verband op:
Eigenlijk is er nauwelijks een gegeven te bedenken dat er niet onder valt. Het gaat daarbij bovendien niet alleen om de gegevens van de betrokkene zelf, maar ook van mensen in een directe kring van de betrokkene.
Er wordt opgemerkt dat de analyse door de samenwerkingsverbanden vergaande consequenties voor een betrokkene kan hebben. Er wordt met een voorbeeld ingegaan op de onschuldspresumptie: “Volgens de toelichting is bijvoorbeeld beoogd dat indien een verband tot doel heeft fraudebestrijding, verstrekking aan een private partij plaats heeft voor het doel van het verband. In dat geval is het onthouden van een hypotheek aan bijvoorbeeld een hypotheekfraudeur een goede uitkomst. Vraag daarbij is of en hoe is vastgesteld dat sprake is van een ‘hypotheekfraudeur’ indien betrokkene niet onherroepelijk is veroordeeld.” Daarbij merkt de Autoriteit verderop op dat het kabinet zelf benadrukt dat het ook om “cross sectorale informatiedeling tussen publieke en partijen” kan gaan.
Het loont zeker de moeite om het gehele advies van de Autoriteit Persoonsgegevens integraal door te lezen. In feite hangt het van negatieve adviezen en waarschuwingen aan elkaar.
Reactie Openbaar Ministerie
Het Openbaar Ministerie heeft, bij monde van de procureur-generaal, ook gereageerd in de internetconsultatie. In haar reactie erkent het OM ook op het moment van schrijven (namelijk 17 september 2018) deel te nemen “aan een veelvoud van samenwerkingsverbanden met een grote diversiteit aan publieke en soms private partners.” (bovenaan p. 3)
Het OM erkent dus dat het al op deze manier gebeurt. Maar het wordt erger: het OM erkent letterlijk dat de huidige praktijk niet rechtmatig is:
De bestaande wetgeving is […] onvoldoende toegerust voor een efficiënte en rechtmatige uitwisseling van (persoons)gegevens in samenwerkingsverbanden en het eventuele gebruik van die gegevens door de politie en het openbaar ministerie.
Het OM geeft aan dat daardoor “de mogelijkheid tot intensieve samenwerking en informatiedeling, hetgeen in veel gevallen een essentiële voorwaarde is om tot een effectieve (strafrechtelijke) interventie te kunnen komen, ernstig [wordt] bemoeilijkt.”
Met andere woorden: het OM erkent dat het momenteel onrechtmatig bezig is, en beklaagt zich erover dat dat het lastiger maakt om tot effectieve (strafrechtelijke) interventies te kunnen komen.
Kafkaëske toestanden in de jeugdzorg
Om duidelijk te maken waarom de samenwerkingsverbanden mogelijk (mede) ten grondslag liggen aan de huidige misstanden in de jeugdzorg, zoom ik opnieuw in op de Veiligheidshuizen. Nederland heeft op dit moment 38 Veiligheidshuizen (bron: het CCV, Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid). In de toekomst is het de bedoeling dat het er 25 worden: tenminste één Veiligheidshuis per veiligheidsregio in Nederland. Elke gemeente in de veiligheidsregio kan daar dan bij aansluiten. Sinds 1 januari 2013 hebben de gemeenten de regierol over de Veiligheidshuizen (bron: de VNG).
Elk Veiligheidshuis sluit een convenant af tussen de verschillende betrokken ketenpartners. Een voorbeeld is het Convenant Samenwerking tussen ketenpartners in Zorg- en Veiligheidshuis Noord-Holland Noord (bijlage 7). Op p. 2 t/m 5 staan de 68 aangesloten ketenpartners.
In het schema hieronder schets ik, aan de hand van een waargebeurde jeugdzorgcasus, welke partijen er via het dit convenant van het ZVH Noord-Holland Noord allemaal betrokken kunnen zijn. De betrokken gecertificeerde instelling (GI) was hier Jeugdbescherming Regio Amsterdam (JBRA). JBRA is aangesloten bij een ander convenant en heb ik daarom niet in het onderstaande schema opgenomen.
Een aantal valt daarbij speciaal op. Nummer 34 is de GGZ Noord-Holland Noord. Normaal gesproken heeft een arts een medisch beroepsgeheim. Er zijn echter omstandigheden waaronder dat medisch beroepsgeheim kan worden doorbroken. Een voorbeeld vinden we in art. 5.2.6 Wmo:
Derden die beroepshalve beschikken over inlichtingen die noodzakelijk kunnen worden geacht om een situatie van huiselijk geweld of kindermishandeling te beëindigen of een redelijk vermoeden daarvan te onderzoeken, kunnen aan Veilig Thuis deze inlichtingen desgevraagd of uit eigen beweging verstrekken zonder toestemming van degene die het betreft en indien nodig met doorbreking van de plicht tot geheimhouding op grond van een wettelijk voorschrift of op grond van hun ambt of beroep.
Een ander voorbeeld vinden we in art. 21d lid 3 van de Wet meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling:
Derden die op grond van een wettelijk voorschrift of op grond van hun ambt of beroep tot geheimhouding zijn verplicht kunnen, zonder toestemming van degene die het betreft, aan een steunpunt huiselijk geweld desgevraagd of uit eigen beweging inlichtingen verstrekken waarover zij beroepshalve beschikken, indien dit noodzakelijk kan worden geacht om een situatie van huiselijk geweld te beëindigen of een redelijk vermoeden van huiselijk geweld te onderzoeken.
Er wordt ook wel aansluiting gezocht bij art. 7.3.11 lid 4 Jeugdwet. Ook dat artikel zet de deur open om, met doorbreking van het (medisch) beroepsgeheim, informatie te delen. In dit geval gaat het om het delen van informatie over burgers met een gecertificeerde instelling (GI).
Derden die beroepshalve beschikken over inlichtingen inzake feiten en omstandigheden die de persoon van een onder toezicht gestelde minderjarige, diens verzorging en opvoeding of de persoon van een ouder of voogd betreffen, welke inlichtingen noodzakelijk kunnen worden geacht voor de uitvoering van de ondertoezichtstelling, verstrekken de gecertificeerde instelling die de ondertoezichtstelling uitvoert, deze inlichtingen desgevraagd of kunnen deze inlichtingen uit eigen beweging aan de gecertificeerde instelling verstrekken, zonder toestemming van de betrokkenen en indien nodig met doorbreking van de plicht tot geheimhouding op grond van een wettelijk voorschrift of op grond van hun ambt of beroep.
Dit betekent, concreet, dat zelfs informatie over de betrokken ouder die formeel onder het medisch beroepsgeheim van de betrokken psychiater in art. 7:457 BW valt, op basis van dit convenant terecht kan komen bij de andere partijen die eveneens bij de casus betrokken zijn, zoals bijvoorbeeld de GI, Veilig Thuis, maar – via een kleine omweg – bijvoorbeeld ook de Belastingdienst.
Verder valt nummer 62 in de lijst speciaal op: Parnassia. De Parnassia Groep is een zorginstelling voor GGZ met vestigingen in – onder meer – de Randstad, Brabant, Overijssel, Limburg, Zeeland. Het is ontstaan als een grote fusieorganisatie van een aantal bestaande zorginstellingen. De Parnassia Groep heeft verschillende dochters in haar portefeuille. Een daarvan is YOUZ. YOUZ heeft vanuit de gemeente Zaanstad de opdracht gekregen voor de vorming van een ‘jeugdteam’, vanuit een aanbesteding door de gemeenten (overigens samen met drie andere partijen).
Sta jij als ouder op de radar van de jeugdzorg, dan is het dus niet in ieder scenario veilig om met jouw eigen psychiater te praten, want die is bij het convenant aangesloten (nr. 34). De informatie van de psychiater kan in theorie gedeeld worden met de gezinscoach van jouw jeugdteam (nr. 62), en vice versa. Het hoeft daarbij niet te gaan om de daadwerkelijke, feitelijke constatering dat er sprake is van kindermishandeling. Het enkele vermoeden is voldoende. De kinderrechter toetst over het algemeen niet aan art. 3.3 Jeugdwet en werkt meestal niet op basis van waarheidsvinding. Er zijn legio verhalen waar kinderen onder toezicht zijn gesteld of uit huis geplaatst, enkel op basis van de subjectieve mening van – bijvoorbeeld – een gezinsvoogd of een medewerker van een wijkteam.
Een uitspraak van een psychiater zoals “betrokkene heeft de afgelopen veel stress ervaren” zou dan bijv. een vermoeden bij een andere ketenpartner dat de ouder een risico voor zijn kind zou kunnen opleveren, kunnen versterken, of kan een onjuiste manier worden geïnterpreteerd. Dat kan zelfs welbewust gebeuren, als de jeugdzorgmedewerker – om welke reden dan ook – toch al van plan was om de casus een bepaalde kant uit te sturen. De informatie van de psychiater kan dan expres uit de juiste context worden gehaald en tegen die ouder worden gebruikt.
Het wordt nog erger. De meeste jeugdzorginstellingen geven zelf aan dat zij ‘om principeredenen’ juist niet werken op basis van waarheidsvinding (ook al is dat wettelijk verplicht). Voor deze jeugdzorginstellingen geldt dat hun informatie dus per definitie altijd met enig wantrouwen zal moeten worden bekeken. Dat doen de meeste kinderrechters echter niet; in een grote meerderheid van de gevallen worden de adviezen van de Raad voor de Kinderbescherming of de betrokken GI één op één door de kinderrechter overgenomen.
Dat kan daarin uitmonden, dat een (onterechte) zorgmelding van – bijvoorbeeld – een gezinscoach van een wijkteam een volkomen eigen leven gaat leiden. Het wijkteam heeft bij aanbesteding een opdracht gekregen vanuit de gemeente, maar maakt deel uit van een concern met een winstoogmerk. Dat betekent dat het wijkteam er een commercieel belang bij heeft om kritische ouders de mond te snoeren. Dus wat gebeurt er: een ouder die de gezinscoach een SKJ-klacht aanzegt, krijgt een vermelding “persoonlijkheidsstoornis” in zijn dossier en wordt op die manier weggezet als iemand die het contact met de realiteit wat kwijt is.
Die vermelding wordt vervolgens gedeeld met allerlei andere partijen bij het convenant: zowel overheidsorganen als private partijen. De informatie kan met de behandelend arts binnen de GGZ worden gedeeld, ondanks diens geheimhoudingsplicht, maar ook met andere partijen. Het gevolg is dat de betrokken ouder er bij iedere organisatie die bij het convenant is aangesloten, per definitie negatief op staat. De ervaring van veel ouders die met jeugdzorg in aanraking komen, leert intussen dat een negatieve aantekening in iemands jeugdzorgdossier naderhand nauwelijks nog recht te breien is.
Het OM als ketenpartner bij de convenanten
Dezelfde informatie kan ook worden gedeeld met de politie of het OM. Het OM kan vervolgens, in overleg met de ketenpartners bij het convenant, strategische beslissingen nemen bij het behandelen van strafrechtelijke aangiftes (zoals de beslissing om een aangifte te seponeren of om iemand juist wel te vervolgen). Het OM hoeft zo’n beslissing aan niemand uit te leggen, want het kan zich beroepen op het opportuniteitsbeginsel in art. 167 Sv. Daartegen staat niet echt een effectief rechtsmiddel open. Een art. 12 Sv-procedure bij het gerechtshof heeft in de praktijk weinig toegevoegde waarde, omdat de ‘werkelijke’ reden voor de vervolgingsbeslissing (namelijk: bijsturen op aanwijzing van het wijkteam een andere jeugdzorginstelling) nooit aan het licht komt. Het is voor het OM meestal voldoende om zich te beroepen op “gebrek aan capaciteit”; de gerechtshoven gaan daar over het algemeen snel in mee.
Dat blijkt in de praktijk zelfs zo ver te gaan, dat een vader die aangifte probeert te doen tegen een jeugdzorgmedewerker wegens smaad, van politie en OM te horen krijgt dat nieuwe aangiftes niet meer in behandeling zullen worden genomen. Dat is natuurlijk volkomen in strijd met art. 163 lid 9 en 165 lid 1 Sv, waar is bepaald dat iedere burger het recht heeft om aangifte of melding te doen van een strafbaar feit. In een waargebeurde casus, die ik in dit artikel heb beschreven, wordt duidelijk hoe de toezichthouder van Jeugdbescherming Brabant (JBB), Veilig Thuis Brabant Noordoost en Veilig Thuis Zuidoost-Brabant zich ineens in een procedure bij de bestuursrechter over dat aangifteverbod mengt, waarbij hij in zijn dubbelrol als officier van justitie gaat zitten.
Dit laat mijns inziens zien hoezeer de ketenpartners bij de convenanten intussen met elkaar verweven zijn, en hoezeer daarbij wettelijke en ethische grenzen worden overschreden. Het lijkt alsof je als ketenpartner – binnen zekere grenzen – een soort strafrechtelijke immuniteit geniet. Daarbij doen er zich zelfs scenario’s voor waarin een ouder, op aanwijzing vanuit de jeugdzorg, wordt vervolgd voor een strafbaar feit waarvan hij kan bewijzen dat hij het juist niet heeft gepleegd, waarbij door de politie bewijsmateriaal (videobeelden) wordt verzwegen waaruit zijn onschuld blijkt; enkel met de bedoeling om via de strafzaak de omgangsregeling met zijn kind te frustreren. Ook dat is niet slechts ‘theorie’; het gebeurt daadwerkelijk, en mondt uit in waarlijk kafkaëske toestanden.
Dit sluit in feite precies aan op het negatieve advies van de Autoriteit Persoonsgegevens over de WGS, waar wordt opgemerkt:
Daarmee is de facto sprake van een grote verruiming van de strafvorderlijke bevoegdheden tot het vorderen van gegevens omdat de uitkomst en gegevens uit het samenwerkingsverband zonder vordering van strafvorderlijke autoriteiten en zonder verdenking van een misdrijf aan de strafvorderlijke overheid worden verstrekt, sterker nog: de strafvorderlijke overheid zit steeds aan tafel.
Daarbij moet je wel bedenken dat dit advies is geschreven over een wetsvoorstel, dat echter niet veel meer is dan een legitimering achteraf van een praktijk die al ruim een decennium daadwerkelijk in deze vorm bestaat. Geen wonder dat sommige ouders last krijgen van een OM dat het strafrecht in hun situatie functioneel inzet, op aanwijzing vanuit de jeugdzorg, om op die manier een bepaald resultaat te bereiken (zoals het stopzetten van de omgang met een kind) dat in feite helemaal niets met de klassieke doelstellingen van het strafrecht te maken heeft (algemene preventie, speciale preventie, en vergelding).
Je komt er alleen niet achter of het daadwerkelijk zo gebeurd is, omdat er geen enkele controle mogelijk is. Het OM kan zich verschuilen achter het opportuniteitsbeginsel (art. 167 Sv) om haar beslissingen te rechtvaardigen, en hoeft daardoor niemand iets uit te leggen. En als er al discussie ontstaat, of de zaak wordt in een art. 12-procedure naar een gerechtshof gebracht, zijn de gerechtshoven snel geneigd om mee te gaan in een beroep op “capaciteitsproblemen”. Dat betekent dat je als ouder met lege handen komt te staan, als het OM het strafrecht functioneel inzet op aanwijzing vanuit de jeugdzorg, om bijvoorbeeld de omgang met jouw kind te blokkeren. Je kunt dan vrijwel onmogelijk aantonen dat dat inderdaad op die manier gebeurd is, en intussen sta je met lege handen.
Invloed van de samenwerkingsverbanden op de misstanden in de jeugdzorg
Jeugdzorginstellingen doen om principeredenen niet aan waarheidsvinding. Dat wordt vaak gerechtvaardigd met slogans zoals “iedereen heeft zijn eigen waarheid”. Dat is bijzonder, aangezien art. 3.3 Jeugdwet luidt:
De raad voor de kinderbescherming en de gecertificeerde instelling zijn verplicht in rapportages of verzoekschriften de van belang zijnde feiten volledig en naar waarheid aan te voeren.
Het probleem is dat het weliswaar in de wet staat, maar de Nederlandse kinderrechter conformeert zich structureel niet aan de regels waar het gaat om waarheidsvinding. Waarheidsvinding in procedures over omgang en gezag is verplicht op grond van (onder meer) art. 3.3 Jeugdwet, art. 21 Rv, art. 8 lid 2 EVRM, en art. 9 IVRK. Het gebeurt alleen niet.
Hoe het wel gebeurt, wordt duidelijk in het onderstaande schema.
De Nederlandse kinderrechter vertrekt steeds vanuit boek 1 BW, titels 14 (gezag) en 15 (omgang en informatie). De rechter is daarbij steeds verplicht om het recht op family life (art. 8 EVRM) toe te passen. Zoals hierboven beschreven, is het uitgangspunt in art. 8 EVRM dat de overheid niet mag ingrijpen in gezinsverhoudingen, tenzij een van de uitzonderingsgronden van lid 2 van toepassing is. Dat mag enkel worden beoordeeld op basis van objectieve feiten, niet meer en niet minder.
De Nederlandse kinderrechter onderzoekt zelf echter geen feiten. Het feitenonderzoek wordt uitbesteed aan de Raad voor de Kinderbescherming. De Raad onderzoekt zelf evenmin, maar besteedt het onderzoek weer uit aan gecertificeerde instellingen (GI’s) zoals JBRA (Jeugdbescherming Regio Amsterdam) of JBB (Jeugdbescherming Brabant).
De gecertificeerde instellingen (GI’s) werken om principeredenen juist niet op basis van waarheidsvinding. Er wordt dan verwezen naar intern beleid. Dat interne beleid heeft geen wettelijke status, maar is voor de GI’s desondanks leidend.
Daar komt bij de GI’s meestal weer werken op basis van externe rapportages. Die worden aangeleverd door instellingen zoals Veilig Thuis, die aangeven evenmin op basis van waarheidsvinding te werken; ook weer om principeredenen. Ook de gemeentelijke jeugdteams leveren informatie aan. Die informatie wordt – ook weer – om principeredenen niet gebaseerd op objectieve feiten. In sommige gevallen werken de instellingen met hun eigen MfN-registermediators, die – opnieuw – niet werken op basis van waarheidsvinding. In sommige gevallen wordt er informatie uitgewisseld met het OM (zie hieronder), of er komt informatie van de ‘beschermtafel’. Vaak werken de GI’s bovendien met allerlei particuliere bureaus zoals Levvel of GGZ-instellingen zoals Altra. Zeker sinds de decentralisering van de jeugdzorg in 2015, waarbij de gemeenten verantwoordelijk zijn geworden voor de uitvoering, is er een wildgroei aan dit soort nieuwe jeugdzorgaanbieders ontstaan (zgn. ‘zorgcowboys’), waarbij steeds de grote gemene deler is dat er om principeredenen niet wordt gewerkt op basis van waarheidsvinding.
De GI’s koppelen de informatie die zij op deze manier verzamelen weer terug aan de Raad voor de Kinderbescherming, die zelf evenmin werkt op basis van waarheidsvinding. Die informatie wordt gebundeld in een Raadsrapport, dat uiteindelijk bij de kinderrechter terechtkomt.
Op deze manier is de situatie ontstaan dat de kinderrechter zijn beslissingen over omgang en gezag al jarenlang structureel niet baseert op objectief en controleerbaar feitenonderzoek. Nederland schendt daarmee stelselmatig niet alleen de eigen wet, maar bovendien wordt er aldus al jarenlang gehandeld in strijd met internationale mensenrechtenverdragen zoals – met name – het EVRM en het IVRK, maar ook het BUPO-verdrag en zelfs de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens van de Verenigde Naties.
Wat dit concreet betekent in het licht van de samenwerkingsverbanden, is dat informatie over een ouder of kind die – op welke manier dan ook – in iemands dossier terechtkomt, een volkomen eigen leven gaat leiden. Amnesty International heeft daar al indringend, en welhaast met een voorspellende blik, voor gewaarschuwd. Het kan zijn dat een kwaadwillende medewerker van een gemeentelijk wijkteam, dat uiteindelijk onder regie staat van een commerciële organisatie zoals bijv. Parnassia, zich geconfronteerd ziet met een klachtprocedure, en uit ‘wraak’ een melding in het systeem zet “deze vader uit dreigende taal” of “deze moeder heeft moeite met het reguleren van haar emoties”. Het kan ook zijn dat het uit onervarenheid gebeurt, onder hoge tijdsdruk, op instructie van een teamleider, of om welke andere reden dan ook. Het kan beleid zijn: een commercieel bedrijf zoals Parnassia wil liever geen klachten, en zal dan geneigd kunnen zijn om ouders die mondig zijn, weg te zetten als psychisch labiel en het contact met de realiteit kwijt.
Het resultaat is in alle gevallen dat er informatie in een dossier komt te zitten die je met geen mogelijkheid meer uitgewist krijgt. Sterker nog: je komt er niet eens achter dat die informatie gedeeld wordt, want geheimhouding is nu juist een van de hoofdkenmerken van de samenwerkingsverbanden. In het Convenant Samenwerking tussen ketenpartners in Zorg- en Veiligheidshuis Noord-Holland Noord bijvoorbeeld, is de geheimhouding geregeld in art. 17. Dat is in allemaal in strijd met – onder meer – art. 6 EVRM (het recht op een eerlijk proces) en met name art. 13 EVRM (het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel), maar een ouder die al jarenlang van alle kanten onder druk staat en zich geconfronteerd ziet met een overheid die zijn kinderen onder toezicht stelt of uit huis plaatst, en daardoor continu het gevoel heeft de regie over het eigen leven volledig kwijt te zijn zonder zelfs maar een notie te hebben hoe dat nu toch mogelijk is, gaat dit niet snel uit zichzelf naar het Europees Hof in Straatsburg brengen. Dat is ongelooflijk ingewikkeld, tijdrovend en duur. De meesten haken al gedesillusioneerd af als ze pas op een kwart zijn.
Mr. T.A. (Tom) Knijp, LLM Legal
