Alle rechtbanken en alle gerechtshoven in Nederland zijn als ketenpartners op het systeem CORV aangesloten. CORV is een communicatiesysteem dat bedoeld is om informatie over burgers uit te wisselen tussen “ketenpartners”. Het is officieel bedoeld voor jeugdzorg maar kan ook voor andere doeleinden worden ingezet. Op CORV zijn partijen aangesloten zoals gemeenten, Veilig Thuis, de politie, het Openbaar Ministerie, en de Zorg- en Veiligheidshuizen.
Zeker aan de Zorg- en Veiligheidshuizen ‘kleeft iets’, aangezien deze al jarenlang ongebreideld informatie uitwisselen met andere ketenpartners. De ketenpartners van de Zorg- en Veiligheidshuizen zijn op hun beurt voor een deel afkomstig uit de private sector, waaronder winstgevende bedrijven zoals zorginstellingen en banken.
In deze publicatie betoog ik dat dit in strijd is met de scheiding der machten, en dat de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht om een aantal redenen onder druk staan.
De huidige praktijk van informatie delen tussen overheidsorganen en de private sector, als “ketenpartners”, bestaat al ruim 10 jaar. Toen er in de loop van 2018 vanuit de Tweede Kamer kritische vragen begonnen te komen over wat naderhand bekend zou worden als de toeslagenaffaire, drukte de regering gauw een wetsvoorstel WGS door (“Wet gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden”) waarmee de jarenlange praktijk alsnog van een wettelijke legimitatie moest worden voorzien. Daarbij werd voor de Kamer verzwegen dat het allang zo gebeurde.
De adviezen naar aanleiding van de WGS over deze praktijk van informatie delen, waren vernietigend. De Autoriteit Persoonsgegevens voorspelde “Kafkaëske toestanden voor grote aantallen mensen”. Ook het College voor de Rechten van de Mens en Amnesty International luidden de noodklok over de WGS, en waarschuwden voor discriminatie, privacyschendingen, en burgers die vals beschuldigd zouden kunnen worden. Hun waarschuwingen kwamen weliswaar nog voordat de toeslagenaffaire bekend werd, maar feite waren het dus waarschuwingen voor iets wat op dat ogenblik al daadwerkelijk aan het gebeuren was in de toeslagenaffaire en in de jeugdzorg.
Verder maakt ook de manier waarop de Minister van Justitie en Veiligheid, via de Raad voor de Rechtspraak en de Landelijke Selectiecommissie Rechters (LSR) een vinger in de pap heeft bij de selectie en benoeming van rechters, twijfel mogelijk over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter. Zeker wanneer men daarbij bedenkt dat sommige van de LSR-leden die bepalen wie er in Nederland rechter kan worden, niet uit de rechtspraak komen maar uit de private sector. Zo is tenminste één van de LSR-leden zelf een topbestuurder in de jeugdzorg. Als bestuurder blijkt hij een dusdanig scheve schaats te hebben gereden dat zijn jeugdzorginstelling onder verscherpt toezicht van de IGJ moest worden gesteld. Niettemin bepaalt hij mede wie er tot kinderrechter wordt benoemd.
Ook dat kan de toeslagenaffaire mede hebben veroorzaakt, of tenminste hebben verergerd. Dat geldt eveneens voor de manier waarop de rechters in de afdeling bestuursrechtspraak worden benoemd op voordracht van de ministerraad, waarover overigens al langer een juridisch debat woedt. Al met al, is het in de huidige omstandigheden niet zo verwonderlijk dat er een toeslagenaffaire en een crisis in de jeugdzorg hebben kunnen ontstaan.
In deze publicatie betoog ik dat beide affaires op hun beurt weer (mede) zijn ontstaan uit een dieperliggende oorzaak; namelijk:
- de manier waarop overheidsinstellingen, en de private organisaties waarmee zij samenwerken als ketenpartners, buiten het zicht informatie over burgers delen;
- de manier waarop de rechterlijke macht zelf als ketenpartner met de overige partners samenwerkt; en
- de manier waarop de rechterlijke macht zichzelf beschouwt: niet als onafhankelijk en onpartijdig, maar als een onderdeel van de keten.
Collectieve Opdracht Routeer Voorziening (CORV)
CORV staat voor “Collectieve Opdracht Routeer Voorziening”. Het gaat om een digitaal systeem dat wordt gebruikt voor “de elektronische afhandeling van berichtenverkeer tussen J en V-partijen en het gemeentelijke domein”, zoals te lezen valt op de website van de Justitiële Informatiedienst van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. De Gemeente Eindhoven werd er in 2013 als eerste ketenpartner op aangesloten door toenmalig staatssecretaris Fred Teeven. Volgens de Justitiële Informatiedienst zou de aansluiting op en het gebruik van de CORV verplicht zijn gesteld in de Jeugdwet. Dat is niet helemaal juist, en bovendien wordt daarmee ten onrechte de indruk gewekt dat de CORV alleen ingezet zou kunnen worden in jeugdzorggerelateerde kwesties.
Op de CORV is een aantal partijen uit het gemeentedomein aangesloten, waaronder de gecertificeerde instellingen (ook wel: GI’s; dit zijn organisaties die jeugdbeschermingsmaatregelen uitvoeren zoals de uithuisplaatsing of ondertoezichtstelling van kinderen) en het Advies- en Meldpunt Huiselijk geweld en Kindermishandeling (AMHK). Het AMHK is sinds 2015 opgegaan in Veilig Thuis. Veilig Thuis is dus op de CORV aangesloten.
Ook zijn de gemeenten aangesloten. De gemeente kan weer andere instellingen een mandaat geven om via CORV te communiceren.
Verder zijn er partijen uit het justitiële domein aangesloten, zoals de Raad voor de Kinderbescherming, de politie en het CJIB. Tot slot is de “zittende magistratuur” op de CORV aangesloten (dus de rechtbanken en de gerechtshoven). Daarop ga ik hieronder uitgebreider in. Dit alles blijkt onder andere uit de “Factsheet Collectieve Opdracht Routeer Voorziening” die in juni 2014 is gepubliceerd door de VNG en de Ministeries van VWS en Justitie en Veiligheid (zie het schema hiernaast).
De factsheet lijkt overigens onvolledig te zijn. In het document “Gegevensuitwisseling bij samenwerking rond casuïstiek in het zorg- en veiligheidsdomein: Juridisch kader” wordt namelijk op p. 44, onder kantlijnnummer ‘6’, vermeld dat ook het Openbaar Ministerie op de CORV is aangesloten. Dat staat niet in het bovenstaande schema van de factsheet vermeld.
Bron: Ministerie van Justitie en Veiligheid
De betrokkenheid van Veilig Thuis blijkt verder ook uit het onderzoeksrapport “Zorg voor kinderen bij aanhouding van ouders” (p. 29 onder het kopje “Triagist bij Veilig Thuis”), en dat het OM is aangesloten op de CORV blijkt op verschillende plaatsen zoals dit nieuwsbericht op Binnenlandsbestuur.nl (onder het kopje “Standaard en digitaal”) en dit filmpje van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (waarin overigens onvermeld wordt gelaten dat ook de rechterlijke macht is aangesloten).
Het vergt kortom aardig wat zoekwerk om uit te vogelen welke ketenpartners er allemaal op de CORV zijn aangesloten. De communicatie vanuit de overheid over de CORV is op deze manier niet volledig transparant. Het is voor een burger ingewikkeld om zich een volledig beeld te kunnen vormen van de CORV en de ketenpartners die erop zijn aangesloten.
Via de CORV worden gegevens over burgers uitgewisseld tussen ketenpartners
De CORV slaat geen gegevens op. De factsheet vermeldt daarover: “De CORV slaat […] in geen enkele vorm persoonsinformatie op zodat de mogelijkheid om gegevens in te zien niet bestaat. Er wordt alleen gerouteerd.” Het laat zich daarmee enigszins vergelijken met de populaire berichtendienst Snapchat: verstuur je een bericht en heeft dat de ontvanger bereikt, dan wordt het verwijderd van de server van Snapchat als tussenpersoon en is het berichtenverkeer daardoor niet meer bij de tussenpersoon traceerbaar. Dat maakt het berichtenverkeer effectief volledig oncontroleerbaar. Daarmee is mijns inziens de conclusie gerechtvaardigd dat de communicatie via de CORV in de praktijk dus geheim blijft, ook al wordt dit in alle documentatie over de CORV steeds geduid als ‘veilig’ en ‘in het belang van de privacy van de betrokken burger’.
Volgens de “Handreiking CORV” van het Ministerie van Justitie en Veiligheid worden er vier verschillende typen berichten uitgewisseld via de CORV.
Het gaat in de eerste plaats om “opdrachtberichten” waarop door de ontvanger verdere actie moet worden ondernomen. Als voorbeeld wordt een VTO gegeven. Een VTO is een “verzoek tot onderzoek”, wat inhoudt dat er onderzocht moet worden of een jeugdbeschermingsmaatregel zoals een uithuisplaatsing of een ondertoezichtstelling nodig is. Als de Raad voor de Kinderbescherming via de CORV een VTO ontvangt, is het vervolgens aan de Raad om daar actie op te ondernemen.
In de tweede plaats zijn er “antwoordberichten/notificaties”, bijv. de Raad voor de Kinderbescherming die met de ketenpartners terugkoppelt dat er een onderzoek wordt gestart en wat de uitkomst is.
In de derde plaats zijn er “meldingen/statusberichten”. Die zijn “bedoeld om andere partijen in de justitiële jeugdketen te informeren over een bepaalde situatie of status”. De Raad voor de Kinderbescherming krijgt bijv. een kopie van alle opdrachten van de jeugdreclassering, en de GI kan de informatie daarover bijv. weer doorgeven aan het CJIB.
En in de vierde plaats zijn er “spontane notificaties aan gemeenten”. Dat zijn “korte berichten ter ondersteuning van de gemeentelijke rol van regisseur”. Er wordt dan, door een van de ketenpartners, via de CORV aan de gemeente bekendgemaakt dat er iets in een bepaalde casus is gebeurd.
In het schema uit de Factsheet staat bij het gemeentedomein overigens de “gemandateerde instelling” als ketenpartner bij de CORV apart vermeld. Dat is opmerkelijk. Mandaat is geregeld in afdeling 10.1.1 Awb. Mandaat is de bevoegdheid om namens een bestuursorgaan (zoals hier de gemeente) besluiten te nemen zoals bedoeld in art. 1:3 Awb. Daaraan moet dan wel een mandaatregeling ten grondslag liggen. Naast mandaat bestaat er ook “volmacht”. Volmacht is de privaatrechtelijke tegenhanger van mandaat. De burgmeester kan op grond van art. 171 Gemeentewet een mandaat verlenen aan een ander. Via de schakelbepaling in art. 10:12 Awb is afdeling 10.1.1 van de Awb over mandaat van overeenkomstige toepassing op het verlenen van volmacht. Volmacht ziet nadrukkelijk op het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen, en op het verrichten van ‘feitelijke handelingen’ (dus als een handeling noch een publiekrechtelijk besluit, noch een privaatrechtelijke rechtshandeling is).
Degene die door de burgemeester wordt gemachtigd, moet volgens art. 10:12 Awb echter wel “een ander, werkzaam onder zijn verantwoordelijkheid” zijn, en dus ondergeschikt aan het college van burgemeester en wethouders. Hieronder laat ik zien hoe dat misgaat, en waarom de Zorg- en Veiligheidshuizen niet op een rechtmatige manier op de CORV zijn aangesloten.
De Zorg- en Veiligheidshuizen zijn aangesloten op de CORV door middel van gemeentelijke mandaatbesluiten die onrechtmatig zijn
Via de gemeenten worden er dus weer andere partijen gemachtigd om aangesloten te worden op de CORV. De “gemandateerde instelling” in het schema van de Factsheet is in zoverre een soort restcategorie die door iedere gemeente naar eigen inzicht kan worden ingevuld, zolang er maar een mandaatbesluit aan ten grondslag ligt. In de praktijk blijken de gemeenten de Zorg- en Veiligheidshuizen te mandateren. Er zijn in Nederland rond de 30 Zorg- en Veiligheidshuizen, die bedoeld zijn om “domein-overstijgende” veiligheidsproblemen op te lossen. Bijvoorbeeld als een gezin schulden heeft of in aanraking komt met justitie, terwijl er bovendien jeugdzorg door de casus heen loopt.
Dat de Zorg- en Veiligheidshuizen er rekening mee houden dat zij via de CORV met hun ketenpartners communiceren, blijkt alleen al uit hun eigen document “Gegevensuitwisseling in het zorg- en veiligheidsdomein: een juridisch handvat voor Veiligheidshuizen” uit 2017. Dat document is niet meer goed vindbaar op internet; daarom heb ik het zelf alsnog online geplaatst (klik hier). Het is in november 2021 namelijk vervangen door een nieuw document “Gegevensuitwisseling bij samenwerking rond casuïstiek in het zorg- en veiligheidsdomein: Juridisch kader”. Bovenaan p. 6 van dat nieuwe document wordt daarvoor een rechtvaardiging gegeven: het document is nu niet langer specifiek alleen voor de Zorg- en Veiligheidshuizen bedoeld, en daarom was er een nieuw document nodig.
In het nieuwe document van november 2021 wordt niet langer meteen duidelijk dat de Zorg- en Veiligheidshuizen zijn aangesloten op de CORV. Uit het oude document van 2017 blijkt het echter wel, aangezien het specifiek op de Zorg- en Veiligheidshuizen was toegeschreven en er daarbij op drie verschillende plekken aan de medewerkers van de Zorg- en Veiligheidshuizen wordt uitgelegd dat de informatieverstrekking via de CORV kan verlopen (namelijk op p. 69 laatste alinea, p. 97 tweede alinea, en p. 131 voorlaatste alinea).
Iedere gemeente moet een eigen mandaatregeling vaststellen voor de aansluiting van de Zorg- en Veiligheidshuizen op de CORV. Het blijkt in de praktijk een ingewikkelde en tijdrovende zoektocht te zijn om de desbetreffende mandaatbesluiten terug te vinden. Een voorbeeld van een dergelijk mandaatbesluit is dat van de Gemeente Sittard-Geleen van november 2015. Vanwege de spelfout in de naam van het mandaatbesluit “Machtigen medewerkers Veiligheidshuis inzake Collectieve Opdracht Routeer Voorziening (CORV)” in plaats van “Machtiging”, was het des te lastiger om dit specifieke mandaatbesluit naar boven te krijgen. Dat geeft al aan hoe ingewikkeld het zou zijn om alle CORV-machtigingsbesluiten voor de Zorg- en Veiligheidshuizen van alle Nederlandse gemeenten naar boven te krijgen, bijvoorbeeld om de rechtmatigheid daarvan te controleren.
De toelichting bij het machtigingsbesluit van de Gemeente Sittard-Geleen maakt duidelijk op welke manier de machtiging juridisch wordt onderbouwd. Er is bij het schrijven van de toelichting blijkbaar gebruik gemaakt van een juridische voorbeeldtekst uit een memo van de VNG met de naam “Ondersteuningsprogramma Beleidsinformatie Jeugd Memo: juridische voorbeeldteksten CORV17-11-2014 VNG”. Helaas is die schijnbaar niet meteen te vinden met de zoekfunctie op de website van de VNG, maar uit de toelichting van Gemeente Sittard-Geleen blijkt de juridische onderbouwing op zich wel duidelijk genoeg.
Het gebeurt op de volgende manier. Art. 171 Gemeentewet geeft de burgemeester de bevoegdheid om zich door het Zorg- en Veiligheidshuis te laten vertegenwoordigen bij het nemen van besluiten in de zin van art. 1:3 Awb (dus: mandaat). Via de schakelbepaling in art. 10:12 Awb verleent hij aan het Zorg- en Veiligheidshuis de volmacht om namens de gemeente privaatrechtelijke rechtshandelingen of ‘feitelijke handelingen’ te verrichten. De toelichting vermeldt dan dat het bij “het sec regelen van de aansluiting op CORV” niet zou gaan om een privaatrechtelijke rechtshandeling, maar om een feitelijke handeling.
Zoals hierboven opgemerkt, moet de gemachtigde volgens art. 10:12 Awb echter wel “een ander, werkzaam onder zijn verantwoordelijkheid” zijn, en dus ondergeschikt aan het college van burgemeester en wethouders. Dat is hier een probleem, omdat een Zorg- en Veiligheidshuis in beginsel niet ondergeschikt is aan het college van burgemeester en wethouders. Hoe de VNG dat oplost, is kwestieus. De VNG verwijst naar de Tekst en Commentaar op de Awb, en herhaalt vervolgens een deel van de letterlijke wettekst in art. 10:12 Awb (waar je mijns inziens de Tekst en Commentaar niet eens voor nodig hebt). Vervolgens verwijst de VNG naar art. 10:4 Awb, waar bepaald is wat er moet gebeuren indien een “gemandateerde” (hier: het Zorg- en Veiligheidshuis) niet werkt onder de verantwoordelijkheid van de “mandaatgever” (hier: het college van B&W). In dat geval “behoeft de mandaatverlening de instemming van de gemandateerde en in het voorkomende geval van degene onder wiens verantwoordelijkheid hij werkt.” Daar voegt de VNG dan vervolgens weer aan toe dat in dat geval “door instemming te geven toch een machtiging verleend [zou] kunnen worden aan de functionaris die niet ondergeschikt is [aan] het college van B en W.”
Die redenering, die in de toelichting zeer terecht als een “aanname” wordt geduid, is zo kreupel als het maar kan zijn. De toevoeging “over deze juridische aanname is echter geen jurisprudentie aanwezig en op voorhand kan niet een oordeel worden gegeven over de juridische houdbaarheid ervan bij een rechter”, komt mij welhaast ironisch voor. Vanzelfsprekend mag een Zorg- en Veiligheidshuis niet op deze manier worden gemachtigd en is dat naar zijn aard onrechtmatig.
De wet is er immers helder over. Art. 10:12 Awb bepaalt dat de burgemeester “een ander” kan machtigen om namens hem privaatrechtelijke rechtshandelingen en ‘feitelijke handelingen’ te verrichten. Het gaat dan nadrukkelijk niet om het mandaat om besluiten in de zin van art. 1:3 Awb te nemen, want dat is al goed geregeld in art. 171 Gemeentewet, maar om de machtiging om privaatrechtelijke en feitelijke handelingen te verrichten, waarbij de mandaatregels dan parallel worden toegepast. Alleen voor die beide laatstgenoemde situaties, is er de schakelbepaling in art. 10:12 Awb. In beide gevallen is het echter een hard criterium dat het moet gaan om “een ander, werkzaam onder zijn verantwoordelijkheid”. Alleen dán is afdeling 10.1.1 Awb, en dus art. 10:4 Awb, van toepassing. In alle andere gevallen niet.
De wettekst van lid 1 van art. 10:4 Awb is eveneens duidelijk. Er staat immers: “Indien de gemandateerde niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de mandaatgever, behoeft de mandaatverlening de instemming van de gemandateerde en in het voorkomende geval van degene onder wiens verantwoordelijkheid hij werkt.” Het gaat daar dus om de situatie dat de “gemandateerde” niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de mandaatgever. Dat is hier het geval: het Zorg- en Veiligheidshuis is niet ondergeschikt aan het college van B&W. In zoverre gaat het dus nog goed. Waar de VNG vervolgens echter uit de bocht vliegt, is bij het harde criterium in art. 10:12 Awb dat alles in afdeling 10.1.1 Awb (en dus ook art. 10:4 Awb) alleen van overeenkomstige toepassing is indien het gaat om “een ander, werkzaam onder zijn verantwoordelijkheid”. Dat is hier juist niet het geval; immers: het Zorg- en Veiligheidshuis is niet ondergeschikt aan het college van B&W.
De conclusie kan dan ook enkel nog luiden dat art. 10:4 Awb dus, anders dan de VNG “aanneemt”, niet van toepassing kan zijn bij de Zorg- en Veiligheidshuizen. Er kan dus helemaal geen sprake zijn van een geldige mandaatverlening (of in casu: volmachtverlening) omdat er instemming is gegeven door wie-dan-ook. Zoals blijkt uit lid 1 van art. 10:4 Awb, zou de instemming dan van de gemandateerde zélf moeten komen (dus van het Zorg- en Veiligheidshuis), en bovendien “in het voorkomende geval van degene onder wiens verantwoordelijkheid hij werkt”. Die laatste zinsnede kan bijv. bedoeld zijn voor de situatie dat gemeente A een bestuursorgaan mandateert dat niet ondergeschikt is aan gemeente A, maar aan gemeente B. In dat geval zou gemeente B instemming moeten verlenen. Maar geen van deze scenario’s is van toepassing aangezien de schakelbepaling van art. 10:12 Awb naar zijn aard verhindert dat art. 10:4 Awb hier überhaupt zou kunnen worden toegepast.
De eindconclusie moet mijns inziens luiden dat de Zorg- en Veiligheidshuizen waarschijnlijk in geen enkele Nederlandse gemeente rechtsgeldig op de CORV zijn aangesloten, en dat ieder gebruik dat de Zorg- en Veiligheidshuizen op enig moment ooit hebben gemaakt van dat systeem, naar zijn aard onrechtmatig is geweest en mogelijk machtsmisbruik als bedoeld in art. 3:3 Awb oplevert. Het lijkt erop dat de VNG met kunst- en vliegwerk heeft geprobeerd om de aansluiting van de Zorg- en Veiligheidshuizen op de CORV te rechtvaardigen waar daar, wettelijk gezien, geen rechtmatige basis voor kan bestaan.
De Zorg- en Veiligheidshuizen schenden stelselmatig de privacy van burgers
Aan de Zorg- en Veiligheidshuizen kleeft iets. Dat heeft te maken met het wetsvoorstel WGS (Wet gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden) dat momenteel bij de Eerste Kamer ligt. Daar ligt het al op goedkeuring te wachten sinds het op 17 december 2020 werd aangenomen door de Tweede Kamer. De ironie wil overigens dat dat dezelfde dag was als die, waarop de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag haar eindrapport “Ongekend Onrecht” aan de Kamer aanbood.
De WGS geeft een wettelijke basis aan een aantal samenwerkingsverbanden die informatie over burgers met elkaar delen. Het gaat onder andere om de Regionale Informatie- en Expertisecentra (RIEC) en de Zorg- en Veiligheidshuizen. In de memorie van toelichting, en alle verdere communicatie over het wetsvoorstel, wordt door het Ministerie van Justitie en Veiligheid de indruk gewekt alsof het om ‘iets nieuws’ zo gaan. Ook wordt er soms gesuggereerd dat de WGS vooral bedoeld zou zijn om zware criminaliteit te bestrijden (witwassen, belasting- en vastgoedfraude, terrorisme, illegale hennepteelt, etc.). Dat is echter geen van beide waar. De minister heeft de Kamer daarmee op het verkeerde spoor gezet.
De WGS is namelijk in feite bedoeld om een wettelijke basis te geven aan een praktijk die al ruim een decennium daadwerkelijk aan de gang is. Daarbij wordt stelselmatig een inbreuk gemaakt op het zgn. doelbindingsbeginsel. Het doelbindingsbeginsel houdt kortweg in dat informatie die voor doeleind A wordt verzameld, niet zomaar mag worden ingezet voor doeleind B. Dat is bepaald in art. 6 lid 4 AVG.
Toen er naar aanleiding van de WGS een internetconsultatie werd georganiseerd, kwamen er 53 reacties. Eén daarvan was van de procureur-generaal namens het Openbaar Ministerie. Het OM erkent in zijn reactie dat er op dat moment al werd deelgenomen “aan een veelvoud van samenwerkingsverbanden met een grote diversiteit aan publieke en soms private partners.” Vervolgens voegt het OM daaraan toe:
De bestaande wetgeving is […] onvoldoende toegerust voor een efficiënte en rechtmatige uitwisseling van (persoons)gegevens in samenwerkingsverbanden en het eventuele gebruik van die gegevens door de politie en het openbaar ministerie.
Met andere woorden: het OM erkent dat het uitwisselen van informatie over burgers tussen ketenpartners al op die manier gebeurt, maar dat dat onvoldoende efficiënt en rechtmatig verloopt. Het OM beklaagt zich dat het, doordat het nu niet efficiënt en rechtmatig is, lastiger is om tot effectieve interventies te kunnen komen. Daarom is de WGS nodig, zodat de huidige praktijk alsnog van een wettelijke legitimatie wordt voorzien en zodat het doelbindingsbeginsel kan worden omzeild.
Dat het Ministerie van Justitie en Veiligheid de situatie eerst ruim een decennium op zijn beloop laat, en in 2018 alsnog met het wetsvoorstel WGS komt rond dezelfde tijd dat er in de Tweede Kamer kritische vragen beginnen te komen over wat naderhand bekend zou worden als de Toeslagenaffaire, lijkt mij niet toevallig (ook al erken ik dat dat, net zoals overigens de juridische onderbouwing van de VNG om de Zorg- en Veiligheidshuizen op de CORV aan te sluiten, op een aanname berust).
De grote gemene deler van de 53 reacties op de internetconsultatie naar aanleiding van het wetsvoorstel WGS, is de grote ongerustheid die daaruit spreekt. De reactie van het College voor de Rechten van de Mens (een bij wet ingestelde, onafhankelijke toezichthouder op de mensenrechten in Nederland) liegt er niet om. Het College wijst er meteen in de aanhef van de reactie al op dat “dit voorstel ingrijpende gevolgen heeft voor het recht op respect voor het privéleven van alle burgers en onvoldoende waarborgen bevat om dit recht te beschermen.” Het College waarschuwt verder: “Hiermee geeft de WGS een vrijwel onbeperkte discretionaire bevoegdheid, een vrijbrief, aan de uitvoerende macht om een eigen afweging te maken zonder parlementaire controle.” Er wordt verder gewaarschuwd voor “misbruik en automatische besluitvorming”. Van automatische besluitvorming weten wij intussen dat dit discriminatie van bevolkingsgroepen in de hand kan werken (denk aan etnisch profileren), wat in strijd is met art. 1 Grondwet.
Het advies van de Autoriteit Persoonsgegevens liegt er evenmin om. De Autoriteit waarschuwt voor “uitholling van beginselen (met name de onschuldpresumptie, doelbindingsbeginsel, transparantiebeginsel en het beginsel van dataminimalisatie) en daarmee Kafkaëske toestanden voor grote aantallen mensen”. De Autoriteit wijst bijv. op de manier waarop de RIEC’s gegevens over burgers verzamelen en delen met hun ketenpartners, waaronder “gegevens over de woonsituatie”, “financiële gegevens”, “fiscale gegevens”, “voertuiggegevens”, “gegevens over seksueel gedrag of geaardheid”, “politiegegevens en justitiële gegevens”, en nog een heleboel meer.
Het advies van Amnesty International heeft ongeveer dezelfde negatieve toonzetting. Er wordt gewaarschuwd dat de gegevensuitwisseling kan leiden tot inbreuken op art. 8 EVRM (het recht op privacy en family life), dat het kan leiden tot structurele inbreuken op het doelbindingsbeginsel, en Amnesty legt verder vooral nadruk op het verbod op discriminatie dat hiermee kan worden geschonden. Verder wijst Amnesty op de druk die er komt te staan op het recht op toegang tot een ‘effectief rechtsmiddel’ in art. 13 EVRM:
Hierdoor zal het voor veel individuen onduidelijk zijn hoe een resultaat en een daaruit voortvloeiend besluit tot stand zijn gekomen. Soms zal het simpelweg niet zichtbaar zijn of er sprake is van een benadeling in een concrete situatie. Hierdoor is het lastig voor een betrokkene om actie te ondernemen tegen een besluit en daaruit voortkomende interventies en maatregelen die inbreuk maken op de mensenrechten, zoals het recht om niet gediscrimineerd te worden.
Het lijkt erop alsof Amnesty International in feite al impliciet, en zonder het zich op dat moment al te realiseren, waarschuwt voor een toeslagenaffaire of een crisis in de jeugdzorg. In mijn publicatie “Jeugdzorg wisselt al 10 jaar informatie uit binnen samenwerkingsverbanden; Kamer verkeerd geïnformeerd over wetsvoorstel WGS” ga ik dieper op de WGS in. De bottom line is dat de WGS, anders dan de regering het doet voorkomen, alleen maar bedoeld is om een reeds bestaande praktijk alsnog van wettelijke legitimatie te voorzien. In de praktijk spelen de Zorg- en Veiligheidshuizen al ruim een decennium lang een belangrijke rol. De Zorg- en Veiligheidshuizen schenden daarbij stelselmatig de privacy van burgers.
Informatie over burgers wordt gedeeld met winstgevende bedrijven en zelfs het medisch beroepsgeheim kan worden doorbroken
Wat opvalt is dat de Zorg- en Veiligheidshuizen ook informatie over burgers delen met ketenpartners in de private sector, waaronder winstgevende bedrijven. Zie paragraaf 3.3.3 van de memorie van toelichting bij de WGS, waar wordt gesuggereerd dat ook een partij uit de private sector actie zou kunnen ondernemingen of een interventie zou kunnen plegen naar aanleiding van informatie van een ketenpartner. Voor voorbeelden van welke partijen er zoal zijn aangesloten op een Zorg- en Veiligheidshuis, wijs ik op de lange lijst van ketenpartners op p. 2 t/m 5 het convenant van het Zorg- en Veiligheidshuis Noord-Holland Noord.
Wat het bijzonder maakt, is dat bijv. ook zorgbedrijven op de convenanten zijn aangesloten, zoals Parnassia (nr. 62, halverwege p. 5 van het convenant Noord-Holland Noord). Parnassia is een groot, beursgenoteerd zorgbedrijf met een aantal dochterondernemingen. Een voorbeeld daarvan is YOUZ!, dat op zijn beurt weer een dochteronderneming heeft genaamd Jeugdteam Zaanstad. Dit Jeugdteam Zaanstad is door de Gemeente Zaanstad aanbesteed om namens de gemeente een sociaal wijkteam te verzorgen. Uiteindelijk kan dus zelfs zoiets eenvoudigs als een melding van een wijkteammedewerker, die haar subjectieve onderbuikgevoel uitspreekt dat er wel eens iets niet pluis zou kunnen zijn in een gezin, ertoe leiden dat elders in de keten vertrouwelijke van bijv. de psychiater wordt opgevraagd.
Normaal gesproken heeft een arts een medisch beroepsgeheim. Dat kan echter worden doorbroken bij vermoedens van “huiselijk geweld of kindermishandeling”. Zie art. 5.2.6 Wmo, art. 7.3.11 lid 4 Jeugdwet, en de vele meldcodes die verplicht in de zorgsector worden gehanteerd. In beginsel is het dus mogelijk dat een psychiater informatie deelt binnen de keten, met doorbreking van zijn medisch beroepsgeheim, zolang er maar een melding in de keten rondgaat dat er wellicht een kans zou kunnen bestaan op huiselijk geweld of kindermishandeling.
Sinds 1 januari 2019 is de KNMG-meldcode kindermishandeling en huiselijk geweld verplicht gesteld voor artsen. Stap 2 (onderaan p. 23) van die meldcode schrijft voor dat de arts advies inwint van Veilig Thuis, ook wanneer de arts een afweging moet maken om zijn medisch beroepsgeheim te doorbreken. Veilig Thuis doet, net zoals veel andere ketenpartners in de jeugdzorg, om principeredenen niet aan waarheidsvinding. Daarbij wordt uitgegaan van het adagium ‘ieder heeft zijn eigen waarheid’.
Dat is echter een ander uitgangspunt dan dat van de civiele rechter, die immers een lijdelijke rol moet spelen (art. 24 Rv) en niet zelf op zoek mag gaan naar de waarheid. De processuele waarheid moet immers uit het dossier blijken (de zgn. ‘partijautonomie’). Dus op het moment dat een dossier ‘vervuild’ raakt met allerlei subjectieve onderbuikgevoelens van zorgverleners eerder in de keten, werkzaam bij (vaak: commerciële) jeugdzorginstellingen die om principeredenen niet aan waarheidsvinding doen, en dat dossier vindt zich vervolgens een weg naar de kinderrechter, dan is het goed denkbaar dat de kinderrechter daar een uithuisplaatsing of een ondertoezichtstelling van een kind op baseert terwijl dat nooit ofte nimmer op die manier had mogen gebeuren.
Een gezinsvoogd of een raadsonderzoeker kan daarbij dus in beginsel zelfs informatie betrekken die afkomstig is van een arts, die daartoe op advies van Veilig Thuis zijn medisch beroepsgeheim heeft doorbroken. Als de gezinsvoogd of de raadsonderzoeker daarbij – vanuit confirmation bias – ‘selectief shopt’ in het dossier, en aan zijn verzoek om een jeugdbeschermingsmaatregel vooral informatie aan ten grondslag legt die zijn conclusies bevestigt, voorziet hij het verzoek daarmee dan nog van extra zeggingskracht bij de kinderrechter.
Alle rechtbanken en gerechtshoven zijn als “ketenpartners” aangesloten op de CORV
Ook de rechtspraak is aangesloten op de CORV. Dat blijkt om te beginnen uit het schema hierboven uit de factsheet, waar de “zittende magistratuur” expliciet staat vermeld onder de justitiële ketenpartners, tezamen met de Raad voor de Kinderbescherming, het CJIB en de politie. Alle rechtbanken in Nederland zijn intussen aangesloten, en zoals blijkt op p. 2 van een wetgevingsadvies van de Raad voor de Rechtspraak aan Minister voor Rechtsbescherming Franc Weerwind van 31 januari 2022, zou dat intussen ook voor de gerechtshoven het geval moeten zijn:
De hoven zijn nog niet aangesloten op CORV. Het is de bedoeling dat deze aansluiting in 2023 zijn beslag gaat krijgen.
De aansluiting op CORV van o.a. de rechtbanken volgt uit een AMvB dat dateert van 3 oktober 2022 (Staatsblad 2022, 389). Een AMvB is een besluit van de regering waarvoor weliswaar advies moet worden gevraagd aan de Raad van State, maar dat in beginsel zonder medewerking van het parlement kan worden vastgesteld bij Koninklijk Besluit. Art. 1 lid 2 van het desbetreffende besluit luidt:
Dit besluit is van toepassing op de rechtbanken, de raad voor de kinderbescherming en de gecertificeerde instellingen, bedoeld in artikel 1.1 van de Jeugdwet.
Het besluit gaat, naar goed gebruik, vergezeld van een nota van toelichting. Wat om te beginnen opvalt bij bestudering van de nota van toelichting, is dat de bij CORV aangesloten partijen steevast als “ketenpartners” worden aangeduid.
Het is opmerkelijk dat het Ministerie van Justitie en Veiligheid de rechtbanken in één adem noemt met partijen uit het justitiedomein zoals bijv. het Openbaar Ministerie, en al die partijen tezamen aanduidt als “ketenpartners”. De aanduiding van de gerechten als “ketenpartners” strookt namelijk niet met het uitgangspunt van de scheiding der machten en met de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, zoals die volgt uit bijv. art. 117 Grondwet, maar ook uit internationale wet- en regelgeving zoals lid 1 van art. 6 EVRM (het recht op een eerlijk proces “door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht”). Denk verder bijv. ook aan de Bangalore principles of judicial conduct van 2002 waar gelijk al in de preambule het belang van “a competent, independent and impartial judiciary” wordt benadrukt.
Het uitgangspunt dat de rechtbanken als “ketenpartner” fungeren bij het ongecontroleerd uitwisselen van berichten over burgers met partijen uit het gemeente- en justitiedomein via de CORV, blijkt bovendien niet zozeer afkomstig te zijn van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Het is, nota bene, afkomstig van de Raad voor de Rechtspraak zélf. De rechterlijke macht beschouwt zichzelf dus als een “ketenpartner” van bijv. de gemeente, het Openbaar Ministerie, en de Zorg- en Veiligheidshuizen.
De Raad voor de Rechtspraak geeft een rechtvaardiging om met deze ketenpartners via de CORV informatie uit te wisselen over procespartijen. Die rechtvaardiging ziet er als volgt uit. Zoals blijkt uit de nota van toelichting bij het besluit, wordt er voor de grondslag van het besluit aansluiting gezocht bij art. 33 lid 2 2e volzin Rv. Daar is bepaald dat bij AMVB mag worden geregeld in welke gevallen het doen van verzoeken en mededelingen en de indiening en verzending van processtukken uitsluitend elektronisch kunnen plaatsvinden.
Voorafgaand aan het besluit, is er – net zoals bij de WGS – een internetconsultatie geweest. Tijdens de internetconsultatie heeft niemand gereageerd (wat overigens wel een schril contrast is met de 53 reacties die binnenkwamen naar aanleiding van de WGS). Daarnaast is er advies ingewonnen van een aantal partijen. De Autoriteit Persoonsgegevens heeft opmerkelijk genoeg niet gereageerd, maar de Raad voor de Rechtspraak wel.
De Raad voor de Rechtspraak geeft aan er bezwaar tegen te hebben dat communicatie via CORV “verplicht” wordt gemaakt, omdat bijv. “een nieuwe GI die niet over de middelen beschikt noch de financiering heeft om op CORV aan te sluiten, uitgesloten zou zijn van de toegang tot de rechter.” Daarom mag, voor wat het advies van de Raad voor de Rechtspraak betreft, worden volstaan met de juridische basis van art. 33 lid 1 Rv, dat de mogelijkheid biedt voor het doen van mededelingen en verzoeken op elektronische wijze, zonder dat het meteen verplicht is. En om die reden adviseert de Raad dan om art. 1 lid 2 van het besluit zodanig aan te passen, dat de rechtbanken daarin niet meer genoemd worden.
Het netto effect is natuurlijk dat er dan een besluit ligt over CORV waarin volstrekt niet meer terug te vinden is dat de rechtbanken erop kunnen zijn aangesloten. Of het de Raad voor de Rechtspraak daar in feite om te doen was, laat ik thans liever in het midden.
Het wordt nog interessanter wanneer we de totstandkomingsgeschiedenis van het besluit bekijken. Het was namelijk oorspronkelijk de bedoeling om de “ketenpartners” in het besluit aan te duiden als wat zij in feite zijn, namelijk “partijen”. De Raad voor de Rechtspraak noemt het een “redactionele wijziging” om in plaats daarvan het woord “ketenpartner” te gebruiken, en rechtvaardigt dat met: “De rechtbank is geen partij in het proces.”
Uiteindelijk is de aanbeveling van de Raad om de verwijzing naar de rechtbanken geheel uit de tekst van het besluit te verwijderen, niet overgenomen. Het bezwaar dat bijv. nieuwe GI’s geen toegang zouden hebben tot de rechter omdat zij nog niet op CORV zijn aangesloten, wordt op een andere manier ondervangen, door voor die situatie een uitzonderingsbepaling op te nemen zodat er in voorkomende gevallen ook via papier geprocedeerd kan worden. En de rechtbanken, die oorspronkelijk als “partij” bij CORV werden aangeduid, worden in plaats daarvan “ketenpartners” genoemd.
De rechterlijke onpartijdigheid, en het publieke vertrouwen daarin, lopen schade op
In een ‘normale’ situatie zou een burger een goede wrakingsgrond hebben, als die in een procedure wordt geconfronteerd met een rechter die zichzelf als een “ketenpartner” van de wederpartij (of een andere belanghebbende partij) aanduidt, en die over een communicatiesysteem beschikt om – buiten het zicht – met die wederpartij berichten uit te wisselen. In een civiele procedure (dus ook bij de kinderrechter) bepaalt art. 36 Rv immers:
Op verzoek van een partij kan elk van de rechters die een zaak behandelen, worden gewraakt op grond van feiten of omstandigheden waardoor de rechterlijke onpartijdigheid schade zou kunnen lijden.
Het bestuursrecht kent een soortgelijke wrakingsregeling in art. 8:15 Awb, en ook in het strafrecht kan de rechter op grond van art. 512 Sv om precies dezelfde reden worden gewraakt. Het gaat steeds om “feiten of omstandigheden waardoor de rechterlijke onpartijdigheid schade zou kunnen lijden”. De formulering “zou kunnen” is hier belangrijk: de rechter mag niet alleen niet partijdig zijn, maar evenmin mag hij zelfs maar die schijn wekken.
Een voorbeeld van een geslaagd wrakingsverzoek is te vinden in Rechtbank Arnhem 17 september 2010, ECLI:NL:RBARN:2010:BN7357. Een rechter had een nevenfunctie bij CPO (het uitvoeringsorgaan van de Beroepsopleiding Advocaten, die overigens door kwaliteits- en organisatorische problemen wordt geteisterd), terwijl CPO zelf een van de procespartijen was. De wederpartij had de rechter daarom gewraakt, en dat wrakingsverzoek werd toegewezen. Een ander voorbeeld is Rechtbank Roermond 20 december 2011, ECLI:NL:RBROE:2011:BV0476. Het ging o.a. om een rechter die zich in een eerdere uitspraak “in niet mis te verstane bewoordingen” over het geschil had uitgelaten, ten nadele van een van beide partijen. Ook daar werd het wrakingsverzoek toegewezen.
Wij worden nu geconfronteerd met de situatie dat de Raad voor de Rechtspraak namens de gehele rechterlijke macht verklaart dat alle bij de CORV aangesloten organisaties “ketenpartners” zijn, en dat de rechterlijke macht beschikt over een communicatiesysteem waarmee ongebreideld gegevens over procespartijen kunnen worden uitgewisseld zonder dat daarop enige effectieve controle mogelijk is. Via een twijfelachtige mandaatregeling, die door de VNG wordt onderbouwd met een juridische “aanname”, kan de rechter ook gegevens uitwisselen met de Zorg- en Veiligheidshuizen.
Naar mijn idee kan hierdoor, in iedere procedure waarin een van de ketenpartners van de rechter ofwel een wederpartij, ofwel een belanghebbende partij is, de rechterlijke onpartijdigheid schade lijden, en is daarmee in beginsel steeds voldaan aan het criterium voor wraking in art. 36 Rv, art. 8:15 Awb, en art. 512 Sv. Dat geldt overigens ook voor bijv. tuchtcolleges waarin leden van de rechterlijke macht zitten, als een van de procespartijen het daar op dat moment tevens aan de stok heeft met een ketenpartner.
Een belangrijke oorzaak van de toeslagenaffaire en de crisis in de jeugdzorg
Met het gebrek aan waarheidsvinding in de jeugdzorgketen, gelet op de manier waarop kinderrechters met dat gebrek aan waarheidsvinding plegen om te gaan door buiten de lijntjes kleuren, en gegeven het feit dat alle rechtbanken en alle gerechtshoven op de CORV zijn aangesloten, is dit een recept voor potentiële rampspoed. Een subjectief onderbuikgevoel van een wijkteammedewerker of gezinscoach, kan er in beginsel in uitmonden dat – verderop de keten – de kinderrechter, die zelf ook een ketenpartner is en met de andere partners communiceert via de CORV, de uithuisplaatsing of ondertoezichtstelling van een kind uitspreekt.
Bedenk daarbij dat er veel wordt gewerkt met vage, open normen zoals “psychisch geweld” die uiteenlopend kunnen worden geïnterpreteerd, en dat de informatie die aan het einde van de keten de kinderrechter bereikt, afkomstig is uit een sector die over het algemeen om principeredenen niet aan waarheidsvinding doet. Zoiets kan alleen maar slecht aflopen.
Ik vermoed dat hierin wel eens een belangrijke oorzaak van de toeslagenaffaire kan zijn gelegen die tot nu toe over het hoofd is gezien. Stel, een alleenstaande moeder wordt ten onrechte als fraudeur aangemerkt, bijvoorbeeld omdat zij etnisch geprofileerd is of om welke andere reden dan ook. Het is bekend er thuis kinderen zijn. De gemeente stuurt daarom een signaal naar Veilig Thuis, het wijkteam wordt ingeschakeld, en de moeder krijgt een delegatie over de vloer om te kijken of alles thuis wel goed gaat. De moeder voelt zich overvallen, zat al in de stress omdat zij van fraude wordt beschuldigd, en reageert vanuit de emotie. Daarom koppelt het wijkteam in de keten terug dat de moeder “emotioneel labiel” is, wat wellicht zou kunnen wijzen op borderline. Haar stress en het uitgangspunt dat zij een fraudeur is, maken dat er een risico kan bestaan op ‘emotioneel geweld’ richting het kind. Was er een arts in beeld, dan koppelt die nog terug dat het niet goed gaat met de moeder en dat zij slaappillen krijgt voorgeschreven.
Alles bij elkaar, is er voldoende kritische massa om de moeder ofwel onder druk te zetten om in te stemmen met een tijdelijke, vrijwillige uithuisplaatsing totdat zij haar leven wat meer op orde heeft, ofwel om gelijk al de kinderrechter als ketenpartner in te seinen dat er een gedwongen uithuisplaatsing moet worden uitgesproken. Dit zou wel eens een verklaring voor de uithuisplaatsingen van de kinderen van toeslagenouders kunnen bieden.
Vanuit de rechtspraak wordt soms beschuldigend naar de toeslagenouders zelf gewezen. Zie bijv. de tuchtzaak tegen kinderrechter Marieke Engbers die zich in de Volkskrant van 19 mei 2022 laatdunkend uitliet over toeslagenouders: kort door de bocht samengevat, zou de uithuisplaatsing van hun kinderen aan hun eigen onveilige thuissituatie te wijten zijn, en als iemand dat met haar oneens is, dan getuigt dat volgens deze kinderrechter van “een zodanig tenenkrommende eenzijdigheid en onkunde dat enig weerwoord noodzakelijk is”. Haar verwijt aan de toeslagenouders lijkt evenwel onterecht te zijn. Het probleem ligt niet primair bij de ouders, maar zit in de keten waar de rechtspraak zelf deel van uitmaakt.
Autoriteit Persoonsgegevens waarschuwt voor “Kafkaëske toestanden voor grote aantal mensen”
Nog daargelaten dat hierin waarschijnlijk een belangrijke oorzaak van de toeslagenaffaire en de crisis in de jeugdzorg is gelegen, meen ik ook meer in het algemeen dat het beslist geen goed idee is om ongebreideld informatie uit te wisselen met ketenpartners zoals de Zorg- en Veiligheidshuizen. Laat staan dat die – door middel van kwestieuze mandaatbesluiten – op de CORV zouden moeten worden aangesloten. De CORV is namelijk weliswaar bedoeld voor jeugdzorggerelateerde kwesties, maar of het daar in de praktijk ook werkelijk alleen maar daarvoor wordt gebruikt, valt lastig te controleren.
Dat de werkwijze van de Zorg- en Veiligheidshuizen (en overigens ook de RIEC’s) inderdaad uitmondt in “Kafkaëske toestanden voor grote aantallen mensen” (zoals de Autoriteit Persoonsgegevens daarvoor in niet mis te verstane bewoordingen heeft gewaarschuwd naar aanleiding van het wetsvoorstel WGS), weet ik intussen ook al uit mijn eigen praktijkervaring. Het is lastig procederen tegen een wederpartij die een ketenpartner is van de rechter die over de procedure moet oordelen, en die daarbij merkbaar een informatievoorsprong heeft die door de aansluiting op de CORV verklaard zou kunnen worden, maar die dat in alle toonaarden ontkent en daarbij, niet zelden vanuit een schijnbare attitude van morele superioriteit, stelt dat het om “aannames” zou gaan.
Het systeem leent zich om te beginnen goed voor misbruik, bijv. om daarmee de commerciële belangen van private bedrijven in de keten te dienen, of om bijv. een wet- of protocolschending door een ketenpartner weg te poetsen door de schuld in plaats daarvan bij een burger te leggen.
Ik heb dat daadwerkelijk zien gebeuren in zowel de casus van Kiemtie Jokhoe, als die van Asha Hassan waarover ik de klok heb geluid. In beide gevallen was hetzelfde Delftse sociaal wijkteam betrokken, en in beide gevallen werden procedurefouten die ertoe leidden dat een kind dood werd aangetroffen in een jeugdzorginstelling, weggepoetst door de moeder allerlei ongefundeerde verwijten aan te rekenen.
In het geval van Kiemtie houdt het Openbaar Ministerie belastend bewijsmateriaal achter waarmee bewezen kan worden dat Kiemtie eerder verkracht is, en mengde een advocaat-generaal zich in de kwestie die een nevenfunctie heeft als bestuurder bij de jeugdzorginstelling waar Kiemtie was overleden. In het geval van Asha werd er aangestuurd op het vervolgen van de moeder wegens dood door schuld en de uithuisplaatsing van alle overige kinderen in het gezin, op een wijze die volgens een van de betrokken jeugdzorgmedewerkers getuigde van “indekgedrag”.
Beide casussen laten zien hoe de keten de gelederen sluit, en hoe de ketenpartners in feite een soort ‘strafrechtelijke immuniteit’ genieten. Het OM verschuilt zich steeds achter het opportuniteitsbeginsel, op een manier waarover ik mij eerder al kritisch heb uitgelaten. Ook mijn rechtszaak bij de Raad van State tegen het OM over een verbod om aangifte te doen tegen ketenpartners in de jeugdzorg, laat zien hoezeer het systeem in zijn huidige vorm vatbaar is voor machtsmisbruik, vooral door het Openbaar Ministerie.
Maar het systeem is niet alleen vatbaar voor actief misbruik. Er kunnen ook onbedoelde fouten in sluipen. Het is niet ‘fool proof’ genoeg. Zelfs zoiets eenvoudigs als een aanname van een wijkteammedewerker of een verkeerd geïnterpreteerd bericht van een arts of een gezinscoach die daar op zich geen verkeerde intenties mee had, kan namelijk in beginsel al leiden tot onjuiste informatievorming verderop in de keten, die uiteindelijk uitmondt in vérstrekkende beslissingen nog weer elders in de keten. Bijvoorbeeld omdat de bank, het energiebedrijf, een officier van justitie, een rechter of een andere ketenpartner, een interventie pleegt die nooit had mogen plaatsvinden.
Achteraf is er nauwelijks enige effectieve controle mogelijk, bijvoorbeeld om de rechtmatigheid van een interventie te toetsen, en het is in voorkomende gevallen zelfs denkbaar dat de betrokken burger het überhaupt niet eens te weten komt dat er informatie over hem is gedeeld die tot een bepaalde interventie heeft geleid (zoals ook in de negatieve wetgevingsadviezen over de WGS te lezen valt). Dat dat kan uitmonden in “Kafkaëske situaties voor grote aantallen mensen”, leert intussen de praktijk wel: zie alleen al de toeslagenaffaire. Het lijkt mij belangrijk om opnieuw diepgravend onderzoek te doen naar de oorzaken van de toeslagenaffaire en de crisis in de jeugdzorg, maar ditmaal beter geïnformeerd en daarbij met de manier waarop informatie tussen de “ketenpartners” wordt gedeeld als vertrekpunt.
Benoemingsprocedure Landelijke Selectiecommissie Rechters: rechters kunnen worden benoemd in samenspraak met ketenpartners
De rechterlijke onpartijdigheid staat mogelijk nog op een andere manier onder druk. Dit ziet niet alleen op de kinderrechtspraak, maar ook – en meer in den brede – op de rechterlijke macht als geheel, en gaat over de manier waarop wordt bepaald wie er rechter mag worden.
In het Regeerakkoord 1998 luidde het toenmalige kabinet-Kok II intensieve hervormingen in de rechterlijke macht in. Daarbij werd voortgebouwd op de bevindingen van de commissie-Leemhuis in het rapport Rechtspraak bij de tijd. In het Regeerakkoord 1998 werd in hoofdstuk 3 (onder het kopje “Openbaar ministerie en rechterlijke macht”, p. 84-85) aangekondigd dat er een Raad voor de Rechtspraak zou worden ingesteld.
De Raad voor de Rechtspraak werd in feite ‘voorgekookt’ met het programma pVRO (“Programma Versterking Rechterlijke Organisatie”). De rol van het pVRO wordt iets duidelijker uit de Contourennota modernisering rechterlijke organisatie van 1998 (met name hoofdstuk 3). Het pRVO richtte zich onder meer op hervormingen in het personeels- en opleidingsbeleid bij de gerechten, en er moest o.a. “integraal management” worden ingevoerd bij de gerechtsbesturen. In hoofdstuk 4 wordt aangekondigd dat er een Raad voor de Rechtspraak moest worden ingevoerd “met beheersmatige, adviserende en coördinerende taken” (p. 6). De Raad zou “op beheersmatig vlak [gaan fungeren] als waarborg tussen de gerechten en de Minister van Justitie”.
Op 9 september 1999 werd het Convenant Programma Versterking Rechterlijke Organisatie getekend. Namens het Ministerie van Justitie werd het getekend door toenmalig staatssecretaris Job Cohen, en namens de rechterlijke macht werd het getekend door alle presidenten van de rechtbanken en gerechtshoven. Omdat de tekst van het convenant lastig online te vinden is, heb ik het dan zelf maar online gepubliceerd. De korte samenvatting is dat het convenant het Ministerie van Justitie een grote vinger in de pap gaf om de aangekondigde hervormingen in de rechterlijke macht door te voeren. Uiteindelijk culmineerden de wijzigingen in de rechterlijke organisatie op 1 januari 2002 in de oprichting van de Raad voor de Rechtspraak.
In verband met de instelling van de Raad voor de Rechtspraak werd een aantal wetten gewijzigd, waaronder de Wet op de rechtelijke organisatie (RO) en de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra). De memorie van toelichting bij deze wetswijzigingen (Tweede Kamer, 1999-2000, 27182, nr. 3) is interessant. Daarin wordt in hoofdstuk 1.1 (onderaan p. 1) gewezen op vergelijkbare ontwikkelingen in andere Europese landen waar eveneens een Raad voor de Rechtspraak werd ingesteld. Uit de memorie van toelichting blijkt op verschillende plaatsen dat ook de NVvR (Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak) inspraak heeft gehad bij de totstandkoming van de Raad voor de Rechtspraak (bijv. p. 41, de voorlaatste alinea). De NVvR bestaat al sinds 1923 en is een beroepsvereniging en vakbond van officieren van justitie en rechters.
De leden van de Raad voor de Rechtspraak worden bij Koninklijk Besluit benoemd op voordracht van het Ministerie. Er worden zowel rechters als niet-rechters in benoemd. In hoofdstuk 4.5 wordt dat toegelicht: “Met het opnemen van niet-rechterlijke leden wordt het signaal afgegeven dat de rechterlijke macht zich openstelt voor ontwikkelingen die zich buiten de eigen kring afspelen. Voorts kan door het opnemen van niet-rechterlijke leden een beroep worden gedaan op personen die beschikken over een geheel andere maatschappelijke ervaring en achtergrond dan doorgaans bij rechters het geval is.”
De benoeming van de leden van de Raad voor de Rechtspraak, zo benadrukt de memorie van toelichting onderaan p. 41, is “een verantwoordelijkheid van de regering. Zij worden bij koninklijk besluit benoemd op voordracht van de minister van Justitie.” De memorie van toelichting voegt daaraan toe:
“Wij zijn er geen voorstander van om de benoeming van de leden van de Raad te laten plaatsvinden op basis van een al dan niet dwingende voordracht van de voorzitters van de gerechten. Bij een dergelijke procedure bestaat het risico dat de leden van de Raad ten opzichte van de gerechten onvoldoende distantie in acht zullen nemen. Gelet op de toezichthoudende functie van de Raad ten opzichte van de gerechten achten wij dit minder gewenst.”
Om ‘toch te waarborgen dat de leden van de Raad voldoende draagvlak krijgen vanuit de gerechten’, is er in overleg met de NVvR een procedure ontwikkeld voor de benoeming van de leden van de Raad voor de Rechtspraak. Die komt erop neer dat de Minister van Justitie en Veiligheid, in samenspraak met de Raad voor de Rechtspraak, een lijst van kandidaten vaststelt die voor benoeming tot lid van de Raad voor de Rechtspraak in aanmerking komen. Vervolgens wordt die lijst voorgelegd aan een commissie van aanbeveling, die “in meerderheid bestaat uit vertegenwoordigers van de gerechten”. Die commissie stelt dan een voordracht van kandidaten op, die dan vervolgens aan de Minister van Justitie en Veiligheid wordt voorgelegd.
Het netto resultaat is dat de Minister van Justitie en Veiligheid een aanzienlijke invloed heeft gekregen op de samenstelling en de werkwijze van de Raad voor de Rechtspraak. Dat lijkt mij, het uitgangspunt van de scheiding der machten indachtig, al ongewenst genoeg.
Maar op 1 september 2020 werd in de Staatscourant de Regeling Landelijke selectiecommissie rechters (LSR) 2020 gepubliceerd. Het gaat om een besluit van de Raad voor de Rechtspraak op grond van art. 91 lid 1 aanhef en sub f RO (dat destijds aan de wet toegevoegd was met het oog op de instelling van de Raad voor de Rechtspraak). In die Regeling LSR wordt in art. 2 lid 5 bepaald dat er twintig “selecteurs” worden aangewezen, die de opdracht krijgen om (mede) te bepalen wie er als rechter wordt benoemd. De tekst luidt:
De twintig lid-selecteurs zijn:
a. tien lid-selecteurs, zijnde rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast;
b. tien lid-selecteurs afkomstig van buiten de rechtspraak, als volgt verdeeld:
i) twee rechterlijke ambtenaren afkomstig uit het openbaar ministerie;
ii) twee advocaten;
iii) zes externe leden.
Dit alles betekent, concreet, het volgende. De LSR bepaalt wie er in Nederland tot rechter wordt benoemd. De leden van de LSR worden aangezocht en benoemd door middel van de Raad voor de Rechtspraak (zie de benoemingsprocedure vanaf art. 3 van de Regeling LSR). De Raad voor de Rechtspraak is echter, volgens de memorie van toelichting bij een aantal wetswijzigingen die dit mogelijk maken (Tweede Kamer, 1999-2000, 27182, nr. 3), “een verantwoordelijkheid van de regering”, en het Ministerie van Justitie en Veiligheid blijkt een aanzienlijke vinger in de pap te hebben bij de samenstelling van de Raad voor de Rechtspraak.
Daar komt bij dat de LSR is samengesteld uit tien selecteurs die afkomstig zijn van buiten de rechtspraak. Twee daarvan zijn afkomstig van het OM, twee uit de advocatuur, en zes “externe leden”. In de praktijk blijkt het mogelijk te zijn dat de “externe leden”, die dus mede bepalen wie er in Nederland tot rechter wordt benoemd, topbestuurders zijn uit bijv. de jeugdzorgsector. Tot dusver heb ik een voorbeeld naar boven gehaald van een bestuurder uit de jeugdzorg, die eerder betrokken is geweest bij een schandaal rondom de “William Schrikker Groep”. Onder zijn wacht kreeg de William Schrikker Groep, die als ‘gecertificeerde instelling’ belast was met de uitvoering van jeugdbeschermingsmaatregelen zoals uithuisplaatsingen en ondertoezichtstelling, een aanwijzing van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) “omdat de uitvoering van de jeugdbeschermingsmaatregelen kwalitatief onder de maat [was]”. De desbetreffende jeugdzorgbestuurder combineerde zijn functie met zijn lidmaatschap van de LSR, en bepaalde destijds dus mede wie er in Nederland tot (kinder)rechter werd benoemd.
Rechters in de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden op voordracht van de ministerraad benoemd
De afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kwam in de toeslagenaffaire in opspraak vanwege de strenge lijn die werd toegepast in uitspraken over kinderopvangtoeslagen. Naar aanleiding daarvan werd er op 19 november 2021 een Reflectierapport gepubliceerd, waarin de afdeling ‘kritisch naar zichzelf kijkt’ en excuses aanbiedt voor het gebrek aan rechtsbescherming dat aan de toeslagenouders werd geboden.
Over de manier waarop de rechters in de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden benoemd, bestaat al langer de nodige politieke discussie. De rechters worden benoemd bij Koninklijk Besluit, op voordracht van de ministerraad. Dat volgt uit art. 2 van de Wet op de Raad van State. De ministerraad volgt daarbij de aanbeveling van de Raad van State zelf.
Er is al langere tijd kritiek op het feit dat uiteindelijk de ministerraad invloed heeft op de benoeming van rechters in de Raad van State. Critici menen dat dit de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de rechters kan aantasten, omdat de ministerraad is samengesteld uit politici die ook belanghebbenden kunnen zijn bij de besluiten die de rechters moeten toetsen. De vrees bestaat daarom dat de rechters onder druk kunnen worden gezet of beïnvloed door de regering, of dat de rechters zich te loyaal of te terughoudend kunnen opstellen tegenover de regering. Daarom wordt al langere tijd gepleit voor een andere wijze van benoeming van de rechters in de Raad van State, bijvoorbeeld door een onafhankelijke commissie of door de Tweede Kamer.
Een ander punt van kritiek is dat de Raad van State niet alleen de hoogste bestuursrechter is, maar ook de belangrijkste adviseur van de regering op het gebied van wetgeving en bestuur. Een aantal critici stelt dat het hier om onverenigbare functies gaat, die kunnen leiden tot belangenverstrengeling of de schijn van partijdigheid. Zij wijzen erop dat de Raad van State in sommige gevallen wetten of besluiten moet beoordelen die hij zelf heeft geadviseerd, of dat de Raad van State soms adviezen geeft die in strijd zijn met de eigen rechtspraak. Zo verscheen op 1 juni 2002 in de Groene Amsterdammer een lezenswaardig artikel waarin wordt gepleit voor het loskoppelen van de adviserende taak en de rechtspraak van de Raad van State. In dat artikel liet de vroegere Nationale Ombudsman Alex Brenninkmeijer zich in niet mis te verstane bewoordingen uit. “Vroeger of later komt het Europese Hof ook met een negatief oordeel over de Raad van State. Daar ben ik van overtuigd”.
Er wordt vaker gepleit voor een scheiding van de advies- en de rechtspraakfunctie van de Raad van State, zoals in het artikel “Nu is duidelijk: de rechter hoort niet bij de Raad van State” in het NRC Handelsblad van 29 december 2020 van Geert Corstens, Tom Eijsbouts, Pia Lokin-Sassen en Nanneke Quik-Schuijt. Ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft zich er eerder al kritisch over uitgelaten in het rapport “Toezien op publieke belangen: naar een verruimd perspectief op rijkstoezicht” (WRR-rapport nr. 89 van 9 september 2013). Het rapport gaat over de rol en de werking van toezichthouders in Nederland, en stelt onder meer dat de bestuursrechtspraak te weinig tegenwicht biedt aan de macht van de toezichthouders. Het rapport beveelt aan om de bestuursrechtspraak te versterken, onder andere door de benoeming van de rechters te verbeteren. Persoonlijk ben ik overigens van mening dat de rol van de hoogste bestuursrechter bij de Hoge Raad moet worden ondergebracht, nu dat immers ook de hoogste straf- en civiele rechter is (zie bijv. ook het artikel “De Hoge Raad als hoogste bestuursrechter” van prof. mr. T. Barkhuysen en prof. mr. M.L. van Emmerik in het Nederlands Juristenblad van 1 januari 2018.
Het probleem met de wijze waarop de Raad van State met de uitvoerende macht is verstrengeld, lijkt enigszins op de manier waarop het Ministerie van Justitie en Veiligheid, via de Raad voor de Rechtspraak en de Landelijke Selectiecommissie Rechters, een vinger in de pap heeft bij de benoeming van rechters. Naar mijn idee is het probleem met de LSR wel nog ernstiger en ‘acuter’, vanwege de manier waarop de rechterlijke macht zichzelf beschouwt als een “ketenpartner” van bijv. de gemeenten, partijen uit het justitie- en jeugdzorgdomein zoals Veilig Thuis, en de Zorg- en Veiligheidshuizen. Alle rechtbanken en gerechtshoven blijken daarbij samen met deze “ketenpartners” te zijn aangesloten op het systeem CORV, en kunnen op die manier buiten het zicht gegevens over burgers met elkaar delen. Dit alles doet de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de rechtspraak geen goed.
Tot slot
Een rechterlijke macht die op deze manier zo nauw vervlochten is met o.a. de jeugdzorgsector, en die gedeeltelijk wordt benoemd uit kandidaten uit het bedrijfsleven, door selecteurs van een LSR die door de Raad voor de Rechtspraak worden benoemd, die weer onder nauwe regie van het Ministerie van Justitie en Veiligheid staat, is in strijd met het uitgangspunt van de scheiding der machten en heeft weinig te maken met de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid die je – gelet op internationaal recht – eigenlijk van de rechtspraak zou mogen verlangen. Dit systeem moet op de schop.
Waar vooral over moet worden nagedacht, is de oneigenlijke vermenging van overheidstaken met het bedrijfsleven. Het samenwerken en uitwisselen van informatie met bedrijven en organisaties in de private sector, lijkt al langere tijd in opkomst te zijn. In het Regeerakkoord 2017 wordt onder meer gesproken over het versterken van de publiek-private samenwerking bij de aanpak van cybercrime, ondermijning, witwassen en de financiering van terrorisme. Ook wordt het belang van publiek-private samenwerking bij de energietransitie, de circulaire economie, de digitale infrastructuur en de innovatiekracht benadrukt.
Gaan we nog verder terug in de tijd, dan zien we steeds dezelfde trend. In het Regeerakkoord 2012 wordt ook gesproken over het stimuleren van publiek-private samenwerking, o.a. op het gebied van infrastructuurprojecten, het onderwijs, de verhoging van de arbeidsparticipatie, en ook weer op het gebied van veiligheid. Hetzelfde zien we in het Regeerakkoord 2010 en zelfs al in het Regeerakkoord 2007. Samenwerking en informatie-uitwisseling tussen overheidsorganen en het bedrijfsleven en non-profitorganisaties lijkt daarmee in de laatste decennia een steeds terugkerend thema te zijn.
De trend lijkt zich niet louter tot Nederland te beperken. Zie de memorie van toelichting bij de wetswijzigingen die o.a. de nieuwe selectieprocedure van de Raad voor de Rechtspraak mogelijk maakte (Tweede Kamer, 1999-2000, 27182, nr. 3). Daarin wordt in hoofdstuk 1.1 (onderaan p. 1) gewezen op vergelijkbare ontwikkelingen in andere Europese landen waar eveneens een Raad voor de Rechtspraak werd ingesteld. Het lijkt mij zinvol om kritisch en onafhankelijk te onderzoeken of hiermee wellicht aansluiting wordt gezocht bij de ideeën van bepaalde internationale organisaties die ‘meer samenwerking tussen de publieke en de private sector’ als een speerpunt hanteren, en zo ja: om aan de invloed van die organisaties, bij gebrek aan democratische legitimatie daarvoor, drastisch paal en perk te stellen.
Het hoeft namelijk weliswaar niet in ieder scenario altijd een slechte zaak te zijn als de overheid samenwerkt met de private sector. In sommige opzichten kan het enig voordeel bieden. Maar op de manier waarop het nu gebeurt, ontbreken er de nodige controlemechanismen en rechtsstatelijke waarborgen. Daarom is het naar zijn aard onrechtmatig om op deze manier informatie over burgers uit te wisselen, zoals het OM dat overigens ook zelf erkent in het wetgevingsadvies naar aanleiding van de WGS. Bovendien levert het een inbreuk op de scheiding der machten op, en tast het de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht aan. Dit is niet goed voor het publieke vertrouwen in de overheid, en in de rechtspraak in het bijzonder.
Dit vraagt om meer dan alleen ‘kritische zelfreflecties’ vanuit de rechtspraak, excuses vanuit de overheid, en de toezegging dat het in het vervolg beter zal gaan. Het vraagt ook om meer dan om enkele kritische volksvertegenwoordigers die een deel van het probleem benoemen, niet verder zoeken, een nieuwe bestuurscultuur beloven, maar die intussen het probleem niet in zijn geheel overzien.
Toen de Nationale Ombudsman zijn Jaarverslag 2022 aan de Kamer aanbood, deed hij dat met de woorden: “Herstel van vertrouwen begint met een overheid die zich betrouwbaar toont. Als u weer vertrouwd wil worden, moet u vertrouwen geven.” De tijd is rijp voor een diepgravend onderzoek naar de fundamenten van onze rechtsstaat, en wat er daarna nodig is aan staatkundige hervormingen om de eventuele weeffouten te herstellen. Alleen op die manier kan het vertrouwen van de burger in de overheid worden teruggewonnen, en kan worden voorkomen dat burgers in de toekomst opnieuw gedupeerd zullen worden door een affaire waarin hun rechtsbescherming op de tocht staat.
Mr. T.A. (Tom) Knijp, LLM Legal
Steun het werk van Stichting LLM Legal met een donatie
Kies hieronder een bedrag en steun ons werk. Het betreft een eenmalige donatie. Je kunt het bedrag zelf naar eigen keuze aanpassen.
